Chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (sau đây gọi là Hiến pháp năm 2013) vừa được Quốc hội khóa XIII thông qua đã tạo cơ sở chính trị - pháp lý vững chắc cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong thời kỳ mới. Đây là bản Hiến pháp vừa kế thừa được các giá trị to lớn của các bản Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm 1980 và năm 1992, vừa thể chế hóa các quan điểm, phương hướng, nội dung phát triển đã được khẳng định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), trong đó có nội dung về Chính quyền địa phương.

1. Nội dung Chính quyền địa phương trong Hiến pháp

Chương IX - Chính quyền địa phương là một trong những nội dung nhận được sự quan tâm lớn của nhân dân cả nước, đồng thời cũng là Chương nhận được nhiều ý kiến góp ý nhất của các tầng lớp nhân dân, các cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, sửa đổi Hiến pháp. Chương Chính quyền địa phương đã đánh dấu những thay đổi lớn của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992, đã làm rõ hơn tính chất của hệ thống cơ quan công quyền ở địa phương trong mối quan hệ với Trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa HĐND, UBND trong chính thể của chính quyền địa phương; đồng thời, cũng quy định một cách tổng quát về phân chia đơn vị hành chính.

- Về tên gọi của Chương: Trên thực tế, thuật ngữ “chính quyền địa phương” đã được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước ta ở Trung ương và địa phương. Hiến pháp năm 2013 đã đổi tên gọi từ HĐND và UBND (trong Hiến pháp năm 1992) thành Chính quyền địa phương. Đây là sự thay đổi hợp lý, phù hợp với lịch sử lập hiến cũng như các văn bản khác của Đảng và Nhà nước ta. Mặt khác, từ thực tiễn hoạt động của hai cơ quan này cho thấy: HĐND và UBND mặc dù là hai cơ quan có vị trí và tính chất khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn, một cấp hành chính. Do đó, hai cơ quan này có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Cũng vì thế, việc đổi tên này không phải là hình thức, mà nó đặt ra yêu cầu phải đổi mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương theo hướng: Bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn giữa HĐND và UBND; tạo không gian tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn cho chính quyền địa phương; khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thống nhất của đất nước.

- Quy định về đơn vị hành chính: Hiến pháp năm 2013 kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về các đơn vị hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, ổn định trong cấu trúc hành chính ở nước ta; đồng thời, bổ sung quy định về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Theo đó, nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường; đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập (Điều 110). Bổ sung quy định “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định” (khoản 2 Điều 110). Từ các quy định trên, có thể nhận thấy một số điểm mới như sau:

Thứ nhất, Hiến pháp đã sử dụng thuật ngữ “đơn vị hành chính tương đương” với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương. Đây là ý tưởng mới trên cơ sở tiếp thu ý kiến của đông đảo đại biểu Quốc hội và nhân dân, mở ra khả năng cho việc thành lập các đơn vị hành chính mới nhằm tăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến pháp trong việc đáp ứng nhu cầu khách quan của quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Với cách quy định mở về đơn vị hành chính, Hiến pháp mới đã tạo điều kiện việc đưa ra tên gọi mới cho đơn vị hành chính trong thành phố trực thuộc Trung ương, ví dụ như “thành phố” trong “thành phố trực thuộc Trung ương”. Theo đó, cách quy định về đơn vị hành chính “thành phố trong thành phố” sẽ không bị xem là vi hiến trong các văn bản pháp luật sau này.

Thứ hai, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 bổ sung quy định “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”. Thực chất, vấn đề này cũng đã được đề cập trong Hiến pháp năm 1992. Đây là quy định được bổ sung trên cơ sở ý kiến đề xuất của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức (nhất là ý kiến đề xuất của Chính phủ) và các địa phương, nhằm đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đang đặt ra ở một số địa phương như huyện đảo Phú Quốc tỉnh Kiên Giang hay huyện Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh...

Thứ ba, tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013 bổ sung quy định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”. Thực tiễn cho thấy, việc chia tách, sáp nhập đơn vị hành chính lãnh thổ của nước ta trong thời gian qua ở các cấp diễn ra rất phổ biến nên đã có lúc dẫn đến hoặc làm tăng đầu mối đơn vị hành chính và làm tăng tổ chức bộ máy, biên chế công chức và tài chính công... hoặc hao tổn rất nhiều chi phí quốc gia để làm việc này... dẫn đến suy giảm hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và cải cách hành chính hiện nay. Để tránh tình trạng nhập, tách, chia, điều chỉnh địa giới hành chính một cách dễ dãi, thiếu căn cứ, tiêu chí minh bạch, công khai, đặc biệt là thiếu sự tham gia ý kiến có tính quyết định của nhân dân đã diễn ra trong thực tế vừa qua ở nước ta, Hiến pháp năm 2013 đã quy định việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định. Có thể nói, việc hiến định rõ hơn về thẩm quyền, tiêu chí, điều kiện, thủ tục thành lập mới, sáp nhập, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính của Hiến pháp mới góp phần bảo đảm tính ổn định của các đơn vị hành chính hiện nay. Đồng thời, quy định này cũng nhằm bảo đảm thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân quy định tại Điều 6 Hiến pháp năm 2013. Bên cạnh đó, quy định mới này cũng đặt ra nhiệm vụ cho Chính phủ phải gấp rút nghiên cứu và soạn thảo các quy định ở tầm luật để trình Quốc hội ban hành về trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính trong đó nhất thiết phải có việc lấy ý kiến nhân dân địa phương.

- Quy định về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính: Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992, “Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định”. Thực tế, các đạo Luật tổ chức HĐND và UBND (năm 1994 và 2003) đều quy định: Mọi đơn vị hành chính đều tổ chức HĐND và UBND. Mô hình tổ chức này đã gây nên sự cồng kềnh, trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ giữa HĐND và UBND các cấp, không có sự phân biệt giữa mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị và hải đảo. Hiến pháp năm 2013 quy định như sau:

1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

2. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định (Điều 111).

Với quy định trên, đơn vị hành chính nào cũng có chính quyền. Tuy nhiên, cần phải hiểu rõ rằng: Không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, chính quyền địa phương được tổ chức giống nhau.

Với khái niệm này, cho phép chúng ta phân biệt rõ giữa cách phân chia đơn vị hành chính để quản lý với mô hình tổ chức quản lý ở từng đơn vị hành chính. Không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Cấp chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đưa ra khái niệm “cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND”, cấp chính quyền có ở những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với “đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.

Như vậy, Hiến pháp năm 2013 đã mở ra những khả năng để luật quy định và khắc phục những bất cập trong tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 1992, đồng thời, đổi mới một bước quan trọng tổ chức chính quyền địa phương.

- Về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương: Hiến pháp năm 1992 không có điều khoản riêng quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà nội dung này được thể hiện thông qua các quy định về thẩm quyền của HĐND(1) và UBND. Hiến pháp năm 2013 đã thay đổi cách tiếp cận khi bổ sung một điều mới (Điều 112) quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, khoản 1 của Điều này khẳng định rõ chính quyền địa phương có 02 loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau:  (1) Nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; (2) Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định.

Trong một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của chính quyền địa phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Đồng thời, chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ xuất phát từ tính đặc thù của địa phương. Đây là quy định thể hiện nhiệm vụ có tính tự quản cao của chính quyền địa phương, nhằm phát huy lợi thế của mỗi địa phương trên thực tế.

Thứ hai, khoản 2 Điều 112 quy định rõ “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Có thể nói, đây là một định hướng quan trọng trong việc thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền Trung ương (cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau) trong thời gian tới. Chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền cũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới có hiệu quả.

Thứ ba, khoản 3 Điều 112 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Trên thực tế rất nhiều nhiệm vụ của Trung ương được giao cho địa phương thực hiện, nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều kiện để thực hiện công việc, do đó, gây rất nhiều khó khăn cho địa phương. Quy định tại khoản 3 Điều 112 của Hiến pháp tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều khó khăn của các địa phương hiện nay.

- Quy định về Hội đồng nhân dân: Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm 1992. Theo đó, khoản 1 Điều 113 tiếp tục quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Khoản 2 Điều 113 quy định rõ chức năng và nhiệm vụ của HĐND địa phương. HĐND thực hiện 02 loại chức năng là “quyết định” và “giám sát”:

- HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;

- HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND.

Như vậy, HĐND sẽ quyết định chính sách địa phương về việc thực hiện công vụ địa phương; đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, đối với các công vụ của Trung ương giao cho chính quyền địa phương thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Cách quy định như trên là phù hợp với những điểm mới trong quy định tại Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương.

- Quy định về Ủy ban nhân dân: Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định về UBND trong Hiến pháp năm 1992 theo hướng: Ở cấp chính quyền nào có HĐND thì UBND ở nơi ấy phải do HĐND bầu ra và được xác định là “cơ quan chấp hành của HĐND”, “cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Hiến pháp mới, “UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.” Tuy nhiên, quy định về UBND trong Hiến pháp mới cũng thể hiện sự đổi mới theo hướng: Ở những  đơn vị hành chính không được xác định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành lập như thế nào là do luật định. Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, khoản 2 Điều 114 tiếp tục quy định “UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND”, đồng thời, có bổ sung nhiệm vụ “thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao.”

2. Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương

Có thể nói, Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992; đồng thời, bổ sung nhiều điểm mới giúp cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương. Để cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, trong thời gian tới cần thực hiện các nhiệm vụ cơ bản sau:

- Xây dựng Luật về chính quyền địa phương

Luật về chính quyền địa phương cần quy định rõ các vấn đề sau:

- Luật cần xác định rõ việc thành lập cấp chính quyền ở vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Nơi nào cần phải có cấp chính quyền (bao gồm cả HĐND và UBND); và nơi nào chỉ cần cơ quan hành chính (UBND). Việc xác định sự phân định này cần phải được cụ thể hóa thông qua các tiêu chí rõ ràng.

- Luật cụ thể hóa việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương. Để thể chế hóa khoản 2 Điều 112, trước hết cần nghiên cứu, tổng kết thực tiễn để xác định rõ được các thẩm quyền nào cần được giao cho cơ quan Trung ương và thẩm quyền nào giao cho địa phương nhằm bảo đảm việc thực hiện phân cấp về thẩm quyền, trách nhiệm giữa cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương với cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.

- Luật cần cụ thể hóa quy định về Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Thể chế hóa quy định này, cần nghiên cứu để làm rõ vấn đề: Ở những đơn vị hành chính không được xác định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành lập như thế nào? Có phải do dân bầu trực tiếp hay không?

- Xây dựng Luật về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Trọng tâm của Luật này là:

- Xác định rõ đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là đơn vị thuộc cấp nào trong hệ thống phân cấp chính quyền ở nước ta.

- Xác định rõ có bao nhiêu cấp chính quyền tại đơn vị kinh tế đặc biệt (một hoặc là hai), từ đó có cơ sở cho việc tổ chức chính quyền tại đơn vị kinh tế đặc biệt phù hợp với đặc điểm của từng địa phương này.

3. Xây dựng các luật liên quan

Cần nghiên cứu xây dựng Luật giám sát của HĐND.

Như vậy, với vai trò thực hiện công vụ địa phương, HĐND sẽ quyết định chính sách địa phương về việc thực hiện công vụ địa phương; đồng thời, giám sát việc thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, đối với các công vụ của Trung ương giao cho chính quyền địa phương thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Do đó, để bảo đảm việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương thì cần nghiên cứu xây dựng Luật giám sát của HĐND, bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của công việc giám sát của HĐND, đồng thời phát huy được tính tự quản của địa phương.

Tóm lại, với việc quy định các nội dung về chính quyền địa phương theo hướng mở, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng nhiều văn bản pháp luật nhằm thể chế

hóa đầy đủ, toàn diện các quy định của Hiến pháp trong thời gian tới về vấn đề này, mà trước hết là việc xây dựng các văn bản pháp luật nêu trên.

Ngân Hà

(Viện Nghiên cứu Lập pháp của Quốc hội)