Kinh nghiệm quốc tế về giám sát hành chính

Trong hoạt động của bộ máy nhà nước, việc giám sát là một yêu cầu tất yếu, bảo đảm cho cán bộ, công chức, viên chức thực hiện đúng đắn nhiệm vụ được giao, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực, tham nhũng. Điều này đặc biệt cần thiết trong hệ thống các cơ quan hành chính, nơi quản lý, sử dụng một số lượng lớn nguồn tài chính của đất nước cũng như cung cấp các dịch vụ công cho xã hội.

Do vậy, bằng nhiều thiết chế khác nhau, các quốc gia luôn nỗ lực thực hiện việc giám sát chặt chẽ, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và của các cơ quan hành chính nói riêng. Tại một số quốc gia trên thế giới, việc giám sát bộ máy nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan chuyên trách, độc lập như Cơ quan giám sát hành chính (ACA)[1] ở Ai Cập, Cơ quan thanh tra và kiểm toán (BAI)[2] ở Hàn Quốc, Bộ giám sát hành chính và Uỷ ban kiểm tra kỷ luật Đảng ở Trung Quốc (MOS CCDI)[3], Thanh tra Quốc hội ở một số nước Bắc Âu. Hoạt động giám sát này đã đem lại hiệu quả tốt cho các quốc gia trong việc ngăn ngừa hành vi tham nhũng và góp phần xây dựng liêm chính cho đội ngũ cán bộ, công chức.

Bài viết sẽ phân tích khái quát về nguyên tắc giám sát hành chính, đối tượng của giám sát hành chính, thẩm quyền và quy trình giám sát hành chính ở một số quốc gia trên thế giới. Từ đó, rút ra một số vấn đề làm cơ sở cho việc hoàn thiện thiết chế về giám sát hành chính ở Việt Nam.

1. Nguyên tắc giám sát hành chính

Đa số cơ quan giám sát hành chính của các nước do Quốc hội thành lập để giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước dựa trên quyền lực của Quốc hội. Người đứng đầu cơ quan giám sát hành chính do Tổng thống bổ nhiệm và giữ hàm Bộ trưởng. Nguyên tắc chung trong hoạt động của các cơ quan giám sát hành chính này là tính độc lập. Cơ quan có thẩm quyền giám sát hành chính sẽ chịu trách nhiệm báo cáo với cơ quan chủ quản tương ứng là Chính phủ hoặc Quốc hội về kết luận giám sát hành chính. Theo đó, cơ quan giám sát hành chính có quyền đưa ra các quyết định thanh tra, giám sát hoặc thực hiện các nhiệm vụ khác của mình mà không chịu sự chi phối hay can thiệp của bất cứ cơ quan hành pháp nào.

Ai Cập là một trong số ít những quốc gia xây dựng cụ thể một hệ thống các nguyên tắc hoạt động cơ bản của cơ quan giám sát ACA. Hệ thống này gồm các nguyên tắc chính như sau: Giám sát mang tính phòng tránh là mục tiêu chính của hoạt động giám sát; Bồi hoàn ngân sách nhà nước là được ưu tiên hàng đầu; Không tiến hành xử lý các khiếu nại/ tố cáo nặc danh, vô danh; Không tiết lộ danh tính của người khiếu nại, người tố cáo và thường xuyên thông báo cho họ về kết quả của hoạt động kiểm tra/ giám sát; Công bố kết luận kiểm tra trên phương tiện truyền thông; Không tiến hành giám sát, đánh giá các vấn đề không thuộc thẩm quyền của ACA; Đánh giá việc thực hiện hoạt động giám sát để phát triển và nâng cao các tiêu chuẩn thực hiện; Không can thiệp vào hoạt động của các cơ quan giám sát, kiểm tra khác.

Tuy nhiên, cũng có cơ quan thanh tra, giám sát hành chính như Ban thanh tra và kiểm toán Hàn Quốc hoạt động chỉ mang tính độc lập tương đối do BAI không có tính độc lập hoàn toàn trong việc tuyển dụng nhân viên vì hầu hết công chức bao gồm cả công chức của BAI đều được tuyển dụng bởi Bộ hành chính công, một cơ quan có quyền tuyển dụng, đào tạo nhân sự và thay đổi cơ cấu tổ chức của các cơ quan nhà nước.

Thanh tra Quốc hội Canada có thêm một nguyên tắc hoạt động giám sát hành chính đó là không thiên vị. Nghĩa là trong quá trình thực hiện thẩm quyền này, thanh tra quốc hội đối xử bình đẳng và công minh trong việc đưa ra kết luận giám sát, thanh tra đối với mọi đối tượng chịu sự giám sát.

2. Đối tượng của giám sát hành chính

Đối tượng thuộc thẩm quyền giám sát hành chính của cơ quan thanh tra, giám sát hành chính là cá nhân, tổ chức chịu sự theo dõi, xem xét, đánh giá về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.

Đối tượng giám sát chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước và các nhân viên làm trong cơ quan đó. Tuy nhiên, ở một số quốc gia khác, đối tượng giám sát đã được mở rộng đảm bảo tính công bằng và hiệu quả cho hoạt động giám sát. Điều này có thể lý giải bởi tính độc lập trong cơ cấu tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra, giám sát hành chính ở các quốc gia này. Cụ thể,

Cơ quan giám sát hành chính ở Trung Quốc được thành lập theo thứ bậc hành chính do vậy đối tượng chịu sự giám sát hành chính của Bộ giám sát và ủy ban kiểm tra kỷ luật Đảng Trung Quốc gồm: (i) Các bộ, ngành thuộc Quốc vụ viện và công chức nhà nước của Bộ ngành đó, cán bộ được Quốc vụ viện bổ nhiệm; (ii) Uỷ Ban nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương và cán bộ lãnh đạo các cơ quan này. Cơ quan giám sát từ cấp huyện trở lên thực hiện giám sát đối với cơ quan hành chính và viên chức nhà nước địa phương và giám sát cán bộ lãnh đạo và toàn thể nhân viên cơ quan cấp dưới.

Đối tượng thuộc thẩm quyền giám sát hành chính của cơ quan thanh tra và kiểm toán Hàn Quốc cũng tương tự như đối tượng giám sát của MOS CCDI. Theo đó, đối tượng gồm cơ quan nhà nước, cơ quan tự quản ở địa phương, các tổ chức được Nhà nước trao quyền, công chức nhà nước.    

Trong khi đó ở Ai Cập, không phân biệt cơ quan nhà nước hay ngoài nhà nước mà tất cả các đối tượng đó đều chịu sự giám sát của cơ quan giám sát Ai Cập. ACA giám sát và tiến hành thanh tra, điều tra hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan tổ chức nhà nước, các tổ chức kinh tế tư nhân, các tổ chức xã hội sản xuất kinh doanh có quan hệ về mặt kinh tế tài chính với Nhà nước và nhân viên làm việc tại các cơ quan đó.

Thanh tra Quốc hội Thụy Điển giám sát các đối tượng là cơ quan nhà nước (Tòa án cũng được coi là một cơ quan nhà nước), chính quyền các vùng tự trị, các địa phương và mọi nhân viên, quan chức thuộc các cơ quan đó. Tuy nhiên, Thanh tra Quốc hội Thụy Điển không được tiến hành giám sát hành chính đối với lực lượng quân đội (trừ các sĩ quan có hàm từ trung úy) và các đại biểu Quốc hội, các cơ quan khác nhau của Quốc hội, các ủy ban và thư ký của Quốc hội. Ngoài các đối tượng giám sát nêu trên, thanh tra Quốc hội Đan Mạch có thêm thẩm quyền giám sát  Bộ trưởng, viên chức làm việc trong các nhà thờ của Đan Mạch trừ những người trực tiếp hoặc gián tiếp phục vụ giáo chủ hoặc các giáo sĩ của nhà thờ; những người thi hành công cụ của cơ quan thực hiện lợi ích cộng đồng của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, thanh tra Quốc hội Đan Mạch không được giám sát các hoạt động xét xử của thẩm phán, Thư ký Tòa án tối cao, trưởng phòng hành chính của Tòa án tư pháp và trợ lý các thẩm phán[4].

3. Thẩm quyền giám sát hành chính

Xuất phát từ sự khác nhau trong cơ cấu tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra, giám sát hành chính mỗi nước nên thẩm quyền giám sát hành chính của các cơ quan đó cũng có sự khác biệt và mang tính đặc thù của hệ thống cơ quan giám sát nước đó. Về cơ bản, các cơ quan này đều có quyền theo dõi, xem xét, yêu cầu, kiểm tra, đánh giá hoạt động của cơ quan, công chức hành chính, một số cơ quan còn có quyền điều tra (BAI, ACA, MOS CCDI), quyền kiến nghị xử lý, xử lý đối với những trường hợp nhất định (ACA có quyền xử lý về hành chính và yêu cầu xử lý về mặt tư pháp), quyền khởi tố (Thanh tra Quốc hội). Cụ thể,

Cơ quan giám sát hành chính của Trung Quốc có thẩm quyền giám sát các cơ quan hành chính nhà nước, công chức nhà nước trong việc thực hiện mệnh lệnh, chỉ thị của Chính phủ, việc thực hiện pháp luật, thụ lý các khiếu nại, tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan quản lý hành chính nhà nước, hành vi vi phạm kỷ luật của công chức nhà nước và viên chức khác mà cơ quan hành chính nhà nước bổ nhiệm; tiếp nhận, giải quyết khiếu nại của công chức, viên chức đối với quyết định xử lý kỷ luật mà họ cho rằng không thỏa đáng.

Trong quá trình thụ lý vụ việc, cơ quan giám sát có thể yêu cầu công an, thuế quan, hải quan, cơ quan quản lý hành chính và cơ quan khác phải đáp ứng yêu cầu của cơ quan giám sát. Cán bộ lãnh đạo của cơ quan giám sát có thể tham dự hội nghị ủy ban nhân dân cùng cấp, giám sát viên có thể tham dự buổi họp có liên quan đến vụ việc giám sát của tổ chức bị giám sát. Những quyết định giám sát và kiến nghị giám sát quan trọng mà cơ quan giám sát đưa ra phải được sự đồng ý của uỷ ban nhân dân cùng cấp và cơ quan giám sát cấp trên trực tiếp. Quyết định giám sát quan trọng của bộ giám sát đưa ra phải được sự phê duyệt của quốc vụ viện. Những quyết định giám sát đưa ra mà tổ chức, cá nhân chưa đồng ý thì có quyền yêu cầu cơ quan giám sát cấp trên xem xét quyết định phúc thẩm. Quyết định phúc thẩm của cơ quan giám sát trực thuộc quốc vụ viện có hiệu lực cao nhất, người vi phạm pháp luật có hành vi phạm tội thì cơ quan giám sát chuyển sang cơ quan tư pháp xử lý theo pháp luật. Cơ quan giám sát, giám sát viên làm trái, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và tổ chức phải chịu trách nhiệm trước pháp luật, gây thiệt hại thì phải bồi thường theo luật định.

Khi tiến hành điều tra sự vi phạm của các quy định hành chính liên quan đến tham nhũng, hối lộ, lãng phí tài sản, cơ quan giám sát có quyền kiểm tra tài khoản ngân hàng của tổ chức hoặc cá nhân vi phạm trong trường hợp được sự chấp thuận của thủ trưởng cơ quan giám sát cùng cấp hoặc cấp cao hơn; trong trường hợp cần thiết, cơ quan giám sát có thể yêu cầu tòa án thực hiện các biện pháp tạm thời để ngăn chặn các hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật.

Ở Ai Cập, ACA giám sát và tiến hành điều tra, thanh tra hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan, tổ chức nhà nước, các tổ chức kinh tế tư nhân, các tổ chức xã hội, hợp tác xã sản xuất kinh doanh có quan hệ về mặt kinh tế tài chính với nhà nước. ACA có quyền tiếp nhận, điều tra các tố cáo về hành vi tham nhũng, hối lộ đối với các công chức trong các cơ quan nhà nước; tiếp nhận khiếu nại của công dân đối với công chức nhà nước, cơ quan nhà nước.

Ban Thanh tra và kiểm toán Hàn Quốc có thẩm quyền xác nhận quyết toán về thu nhập quốc dân và sử dụng ngân sách nhà nước; Kiểm toán nhà nước, các cơ quan tự quản địa phương, các tổ chức được Nhà nước giao quyền và kiểm toán các vấn đề tồn tại khác mà những Luật có liên quan quy định cho BAI; Thanh tra nghĩa vụ hành chính của các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước; Nghiên cứu các nguyên nhân dẫn đến tình trạng quản lý kém hiệu quả, tham nhũng, tìm ra giải pháp, đưa ra khuyến nghị nhằm tăng cường hiệu quả công tác quản lý, loại trừ tham nhũng.

Thanh tra Quốc hội ở các nước Bắc Âu được trao thêm quyền khởi tố trong quá trình thanh tra, giám sát hành chính. Với thẩm quyền này, công tác thanh tra, giám sát hành chính mới thực sự đem lại hiệu quả, góp phần giải quyết triệt để các hành vi sai phạm của đối tượng chịu giám sát.

4. Quy trình giám sát hành chính

Quy trình giám sát hành chính là một trong những vấn đề quan trọng để đảm bảo hoạt động giám sát hành chính diễn ra thống nhất, hiệu quả. Trên thế giới, các cơ quan giám sát hành chính thường ban hành quy trình giám sát dựa theo đặc điểm giám sát hành chính của cơ quan đó. Về cơ bản, một quy trình giám sát hành chính được thể hiện qua 4 bước sau:

         - Thiết lập hồ sơ vụ việc cần giám sát

         - Phác thảo kế hoạch giám sát và tiến hành giám sát

         - Trình báo cáo về hoạt động giám sát lên cơ quan giám sát trực thuộc hoặc cơ quan giám sát cấp trên

         - Đưa ra quyết định và kết luận giám sát

Bên cạnh việc đưa ra các bước giám sát cơ bản như trên, cơ quan giám sát hành chính của một số quốc gia cũng đưa ra những quy định cụ thể, chặt chẽ hơn trong hoạt động giám sát hành chính như quy định về thời hạn và các trường hợp xảy ra trong quá trình giám sát.

Tại Trung Quốc, hoạt động giám sát hành chính này được thực hiện trong thời gian 06 tháng kể từ ngày lập hồ sơ vụ việc, trong trường hợp vụ việc có tính chất phức tạp thì thời gian điều tra giám sát tối đa là 01 năm. Trong trường hợp các cá nhân, tổ chức không đồng ý với kết luận của cơ quan giám sát thì họ có thể yêu cầu cơ quan giám sát đó tiến hành kiểm tra lại trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được thông báo kết luận giám sát. Cơ quan giám sát đó sẽ tiến hành kiểm tra lại trong thời hạn 30 ngày kể từ khi nhận được yêu cầu. Trong trường hợp, cá nhân, tổ chức tiếp tục không đồng ý với kết luận giám sát lại của cơ quan giám sát thì cá nhân tổ chức đó có thể yêu cầu cơ quan giám sát cao hơn tiến hành điều tra trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu. Cơ quan giám sát cao hơn này sẽ đưa ra kết luận điều tra trong thời hạn 60 ngày kể từ khi tiến hành điều tra lại. Kết luận của cơ quan giám sát cao hơn đối với việc kiểm tra lại hoặc kết luận của bộ giám sát là kết luận cuối cùng.

Tại Ai Cập, không nhất thiết phải thành lập đoàn giám sát, có quyết định cử thanh tra viên đi giám sát mà mỗi cán bộ thanh tra chủ động thực thi nhiệm vụ của mình theo kế hoạch được phân công và đối tượng được giám sát. Cán bộ thanh tra phải chịu hoàn toàn trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ được giao.

5. Một số vấn đề rút ra

Từ khái quát chung một số vấn đề về giám sát hành chính của một số nước, ta có thể đưa ra một số đánh giá, nhận xét như sau:

Thứ nhất, nhìn chung cơ quan thực hiện chức năng giám sát hành chính ở một số nước trên thế giới đều được thành lập bởi Quốc hội, do vậy các hoạt động của cơ quan này mang tính độc lập cao, không chịu sự ràng buộc hay phụ thuộc vào các cơ quan hành pháp. Cơ chế này giúp đảm bảo tính hiệu quả trong công tác thanh tra, giám sát hành chính. Đây cũng là vấn đề Việt Nam cần xem xét học tập kinh nghiệm để xây dựng thể chế giám sát hành chính độc lập từ cơ cấu tổ chức.

Thứ hai, bên cạnh tính độc lập trong nguyên tắc hoạt động, cơ quan giám sát hành chính các nước thường có thêm nguyên tắc hoạt động khác nhằm nâng cao tính hiệu quả và ràng buộc trong công tác giám sát hành chính. Ví dụ như ở Ai Cập, nguyên tắc hoạt động của ACA mang tính độc lập thống nhất, tập trung, lấy phòng ngừa là chính; tính chủ động và tự chịu trách nhiệm trong quá trình giám sát hành chính. Việc quy định các nguyên tắc hoạt động cơ bản này cũng góp phần nâng cao hiệu quả công tác giám sát hành chính.

Thứ ba, đối tượng giám sát của cơ quan giám sát các nước là tương đối rộng, bao quát. Như đã phân tích ở trên, cơ quan giám sát hành chính có quyền giám sát, thanh tra Bộ trưởng, Chủ tịch tỉnh, Tòa án hay có quyền giám sát tất cả các đối tượng không phân biệt nhà nước và ngoài nhà nước. Có như vậy mới đảm bảo cho nhân viên nhà nước thực hiện đúng đắn các nhiệm vụ được giao, ngăn ngừa các hiện tương tiêu cực, tham nhũng cũng như đảm bảo sự công bằng và không bỏ lọt tội phạm.

Thứ tư, hoạt động giám sát hành chính được phân chia, phân cấp: (i) Theo khu vực hành chính, nghĩa là các cơ quan giám sát được thành lập tại các địa phương hoặc đặt ở mỗi bang, thực hiện công tác giám sát hành chính tại địa bàn đó; (ii) Phân chia thành một số khu vực giám sát nhất định, tương ứng với số lượng thanh tra viên. Các quốc gia lựa chọn phương thức phân chia phù hợp với hệ thống bộ máy nhà nước và điều kiện chính trị - kinh tế - xã hội.

Thứ năm, trong quá trình giám sát hành chính, cơ quan thanh tra, giám sát hành chính có thêm quyền truy tố, điều tra ban đầu đối với hành vi có dấu hiệu vi phạm do các nhân viên của cơ quan thuộc đối tượng giám sát thực hiện, có quyền xử lý về hành chính và yêu cầu xử lý về mặt tư pháp. Đây cũng là vấn đề đáng bàn, liệu rằng việc trao thêm thẩm quyền này cho cơ quan giám sát hành chính có đem lại hiệu quả thực sự hay dẫn đến sự chồng chéo trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước.

Thứ sáu, nhìn chung cơ quan giám sát hành chính của một số nước phân tích ở trên có quy trình giám sát tương đối cụ thể, rõ ràng, giản lược. Tựu chung lại, hoạt động giám sát không chỉ mang tính một chiều từ phía cơ quan giám sát mà các đối tượng chịu sự giám sát cũng có thể tự chủ động trong quá trình giám sát thông qua việc tự giám sát và thông báo kết quả giám sát lên cơ quan giám sát (như Ai Cập). Bên cạnh đó, đối tượng giám sát có quyền yêu cầu giám sát lại bởi cơ quan giám sát ban đầu hoặc cơ quan giám sát cao hơn (Trung Quốc). Còn đối với thanh tra viên có thể chủ động tiến hành thanh tra giám sát mà không cần thành lập đoàn thanh tra. Cơ chế này đem lại lợi ích không chỉ giảm bớt gánh nặng cho cơ quan giám sát hành chính mà còn đảm bảo quyền lợi cho các đối tượng giám sát.

[1] ACA: Administrative Control Agency

[2] BAI: The Board of Audit and Inspection

[3] MOS CCDI: Ministry of Supervision and Central Commission for Discipline Inspection

[4] Theo quy định tại Luật Thanh tra Quốc hội Đan Mạch

Ngô Thu Trang - Viện Khoa học Thanh tra

(Nguồn http://giri.ac.vn)