MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ XÂY DỰNG LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA VIỆT NAM

Ths. Nguyễn Uyên Minh

(Ban Nội chính Trung ương

    Việc xây dựng một hệ thống pháp luật hiệu quả là yếu tố rất quan trọng, cần thiết cho sự thịnh vượng,

giàu mạnh của các quốc gia. Nhằm đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và tình hình mới, phát huy tính dân chủ trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản pháp luật, đồng thời khắc phục tình trạng hệ thống pháp luật cồng kềnh, phức tạp, thiếu tính ổn định, tính khả thi. Việt Nam đang tiến hành xây dựng Dự án Luật ban hành văn bản pháp luật (Dự thảo Luật), thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, dự kiến, sẽ được Quốc hội thông qua vào Kỳ họp thứ chín (tháng 5-2015). Tuy nhiên, hiện nay, Dự thảo Luật đang nổi lên một số vấn đề lớn như sau:

    1. Về khái niệm văn bản pháp luật

    Đa số luật về trình tự, thủ tục ban hành văn bản pháp luật của các nước trên thế giới không quy định thế nào là văn bản pháp luật (khái niệm văn bản pháp luật). Những nước (trong đó có Việt Nam) quy định về khái niệm văn bản pháp luật (hoặc khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”), nhìn chung thường phân loại văn bản pháp luật thành ba nhóm cơ bản: Văn bản quy phạm pháp luật; văn bản pháp luật chủ đạo; văn bản pháp luật cá biệt (văn bản áp dụng pháp luật). Theo cách phân loại này, văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là loại văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thông qua, có chứa đựng các quy tắc chung; có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần trong đời sống xã hội (Ví dụ, Hiến pháp, luật, pháp lệnh ở Việt Nam...); văn bản pháp luật mang tính chủ đạo được hiểu là loại văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức nhất định, có thể được áp dụng nhiều lần, để đề ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ lớn có tính chiến lược, hay để quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước..., nội dung rất cô đọng, khái quát, mang tính định hướng... (ví dụ, Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ và Hội đồng nhân dân ở Việt Nam); văn bản pháp luật cá biệt được hiểu là loại văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức nhất định, trên cơ sở căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản pháp luật chủ đạo để giải quyết những vụ việc cụ thể, được áp dụng một lần (ví dụ, các quyết định hành chính về khen thưởng, kỷ luật cán bộ; bản án của Tòa án...). Như vậy, theo nhận thức chung của các nước trên thế giới, nội hàm của khái niệm văn bản pháp luật là rất rộng, đa dạng và phong phú so với nội hàm của văn bản quy phạm pháp luật, hay nói cách khác, văn bản quy phạm pháp luật là một loại văn bản pháp luật.

    Dự thảo Luật của ta quy định văn bản pháp luật “là văn bản có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”; đồng thời, khẳng định: “Văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản pháp luật”. Quy định này hiện nay còn nhiều ý kiến khác nhau. Có quan điểm cho rằng văn bản pháp luật không chỉ có chứa các quy tắc xử sự chung mà còn chứa các nguyên tắc, khái niệm pháp lý (ví dụ như quy định về khái niệm văn bản pháp luật trong Dự Luật này, nó xác định một nội hàm của khái niệm văn bản pháp luật, phạm vi các văn bản là văn bản pháp luật, quy định một cách hiểu thống nhất). Có quan điểm cho rằng, văn bản pháp luật không chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành mà có thể do người có thẩm quyền ban hành. Có quan điểm cho rằng văn bản pháp luật không chỉ do cơ quan nhà nước (hoặc người) có thẩm quyền ban hành mà có thể do các cơ quan nhà nước (hoặc người) có thẩm quyền phối hợp ban hành...

    Như vậy, hiện nay, trên thế giới, cũng như ở Việt Nam khái niệm văn bản pháp luật còn chưa có cách hiểu thống nhất, chưa có một cách hiểu nào có thể cho là đầy đủ, rõ ràng, chặt chẽ. Trong khi đó, Dự thảo Luật lại quy định văn bản pháp luật theo hướng có nội hàm như văn bản quy phạm pháp luật, hay nói cách khác là dùng khái niệm văn bản quy phạm pháp luật để làm khái niệm văn bản pháp luật, điều này thể hiện sự gượng ép và làm cho khái niệm văn bản pháp luật chưa thật đầy đủ, chặt chẽ, chính xác. Mục đích của Dự thảo Luật là muốn thu gọn hình thức các văn bản pháp luật, giảm sự cồng kềnh, phức tạp của hệ thống pháp luật của nước ta như hiện nay nhưng lại đưa khái niệm rất trừu tượng, có nội hàm rất rộng là không phù hợp. Do đó, để bảo đảm chính xác, chặt chẽ, tương thích với tên gọi của Dự thảo Luật, có thể không cần quy định khái niệm văn bản pháp luật, đồng thời quy định phạm vi điều chỉnh theo hướng liệt kê (chỉ quy định nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành Luật, nghị quyết của Quốc

hội, Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định của Ủy ban nhân dân các cấp).

    2. Về phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật

    Để bảo đảm thực sự đầy đủ, chặt chẽ, tương thích với tên gọi của Dự Luật, có thể mở rộng phạm vi điều chỉnh, ngoài quy định về trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, còn quy định cả về trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, ban hành các văn bản pháp luật mang tính chủ đạo và văn bản pháp luật cá biệt. Tuy nhiên, trình tự, thủ tục ban hành mỗi loại văn bản rất khác nhau, nếu quy định chung trong cùng một luật sẽ gặp nhiều khó khăn, phức tạp, đòi hỏi phải có nhiều thời gian nghiên cứu và sự đầu tư về trí tuệ, công sức, nhân lực thỏa đáng, nếu với quỹ thời gian dành cho xây dựng Dự thảo Luật như dự kiến hiện nay sẽ hầu như không thể hoàn thành theo đúng kế hoạch.

    Đồng thời, nếu mở rộng phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật sẽ không làm rõ được tính đặc thù, vai trò của quyền lập pháp và ủy quyền lập pháp của Quốc hội. Do đó, Dự Luật chỉ nên quy định về trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, ban hành các văn bản pháp luật chung (giống như văn bản quy phạm pháp luật mà Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 của Việt Nam đã quy định) thì việc thực hiện sẽ thuận lợi hơn, trên cơ sở hai luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, chỉ cần điều chỉnh về kỹ thuật, sửa đổi, bổ sung một số vấn đề cần thiết.

    3. Về hình thức và thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật

    Để phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và nhằm thu gọn, giảm sự cồng kềnh, phức tạp của hệ thống pháp luật của nước ta, trong Dự Luật lần này quy định theo hướng không xác định hình thức một số văn bản (nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị - xã hội...) là văn bản pháp luật và không quy định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước... Cách làm này là hợp lý, vì sẽ làm cho hệ thống pháp luật gọn nhẹ, dễ tiếp cận, dễ áp dụng, dễ tuân thủ và đương nhiên sẽ tiết kiệm được tiền của của Nhà nước và nhân dân.

    Tuy nhiên, cũng cần cân nhắc việc không quy định thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã, vì thực tế các chủ thể này vẫn cần ban hành văn bản pháp luật để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, quyết định các vấn đề ở địa phương do luật định, trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa mỗi cấp chính quyền địa phương, theo như Hiến pháp năm 2013. 

    4. Về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

    Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là kế hoạch mang tính định hướng cho phát triển lập pháp. Trên thế giới, một số nước có xây dựng chương trình xây dựng luật (Trung Quốc, Azebaizan, Kyrgystan...), một số nước không xây dựng chương trình xây dựng luật (Cộng hòa Pháp, Canada...). Như vậy, trên thế giới không có một nguyên tắc bắt buộc nào về việc phải xây dựng chương trình xây dựng luật hoặc không phải xây dựng chương trình xây dựng luật, mà tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh, mỗi một quốc gia sẽ tự quyết định về cách thức xây dựng luật của mình cho phù hợp. 

    Ở Việt Nam hiện nay, cách thức xây dựng pháp luật theo quy định hiện hành phải có Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội, được xây dựng trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ. Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng đương nhiên đã là những định hướng, kế hoạch lớn, lâu dài về xây dựng Đảng và đất nước, trong đó có định hướng xây dựng hệ thống pháp luật (ví dụ như Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24-5-

2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020). Cách xây dựng pháp luật này vẫn đang được đánh giá là tốt, hệ thống pháp luật nước ta đang ngày một đầy đủ, hoàn thiện hơn, phát huy hiệu lực, hiệu quả cao. Do vậy, việc xây dựng pháp luật ở nước ta vẫn cần phải có Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ và chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội.

    5. Về quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản

    Dự thảo Luật quy định tách bạch giữa quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quy trình xây dựng chính sách được thực hiện, thông qua hoặc phê duyệt trước khi soạn thảo văn bản pháp luật. Thực tế hiện nay, quy trình lập pháp của nhiều nước phát triển trên thế giới rất khoa học, chặt chẽ, kỹ lưỡng, chuyên nghiệp, chú trọng đến hình thành, phân tích chính sách trước khi soạn thảo văn bản luật và rất tốn kém. Quy trình xây dựng chính sách các nước này thường do Chính phủ (thể hiện chính sách của Đảng cầm quyền) thực hiện trước khi soạn thảo văn bản luật, việc soạn thảo văn bản luật là do những cơ quan soạn thảo rất chuyên nghiệp, độc lập, có tính chuyên môn cao.

    Do đặc thù của hệ thống chính trị nước ta chỉ có duy nhất một Đảng cầm quyền, quy trình lập pháp hiện hành không tách bạch giữa quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo văn bản pháp luật. Trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ việc hình thành, đề xuất chính sách cụ thể được tiến hành đồng thời với việc soạn thảo văn bản pháp luật. Sau khi Dự thảo Luật được Quốc hội xem xét, cho ý kiến, Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo Luật. Do đó, cơ quan soạn thảo, trình Dự án Luật không có trách nhiệm bảo vệ Dự thảo Luật do mình trình đến khi được Quốc hội thông qua, cũng có nghĩa là chính sách đề xuất ban đầu có thể được điều chỉnh, bổ sung, thay đổi bởi các cơ quan khác. Cách làm này phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh nước ta, không tốn kém, vẫn được đánh giá là tốt, chưa có vướng mắc. Mặt khác, về lý luận cũng như trên thực tế rất khó phân biệt giữa quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản, vì chính sách là nội dung, là hồn, cốt, là ý chí của Nhà nước (pháp luật), còn văn bản pháp luật chỉ là hình thức thể hiện của chính sách.

    Bên cạnh đó, nếu xây dựng, thông qua hoặc phê duyệt chính sách xong mới soạn thảo văn bản pháp luật thì nhiều khi chính sách đã trở lên lạc hậu, không đáp ứng tính kịp thời đòi hỏi của đời sống xã hội.

Dó đó, thiết nghĩ để phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh nước ta, Dự thảo Luật nên giữ quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản pháp luật như quy định về quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.

    6. Về trách nhiệm của cơ quan trình

    Dự án Luật, pháp lệnh trong quá trình chỉnh lý Dự thảo Luật, pháp lệnh Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy định giao cho cơ quan thẩm tra của Quốc hội chủ trì phối hợp với cơ quan trình dự án, các cơ quan hữu quan chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết sau khi lấy ý kiến Quốc hội. Quy định này là phù hợp với vai trò của Quốc hội là làm luật và sửa đổi luật; bảo đảm chất lượng, số lượng các dự án luật; đồng thời, cũng tăng cường vai trò, trách nhiệm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội trong công tác lập pháp, góp phần thể hiện đầy đủ nhất ý kiến các vị đại biểu Quốc hội, khắc phục tình trạng cục bộ, lợi ích nhóm trong hoạch định, ban hành chính sách, pháp luật. Mặt khác, thực tiễn lập pháp thời gian qua cho thấy, cách làm này cũng không hạn chế vai trò của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết, đồng thời, cách làm này vẫn được đánh giá là tốt, số lượng và chất lượng luật, pháp lệnh, nghị quyết được ban hành đã được nâng lên rất nhiều. 

    Dự thảo Luật nên tiếp tục quy định giao cho cơ quan thẩm tra của Quốc hội chủ trì phối hợp với cơ quan trình dự án, các cơ quan hữu quan chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh sau khi lấy ý kiến Quốc hội, như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.

    7. Về áp dụng pháp luật

    Dự thảo Luật quy định Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có quyền không áp dụng quy định cụ thể trong văn bản pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có nội dung trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Về cơ chế xử lý các văn bản pháp luật trái với các văn bản pháp luật của cơ quan cấp trên, trong  đó có Hiến pháp, Hiến pháp năm 2013 đã quy định: Quốc hội có thẩm quyền bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (khoản 10 Điều 70); Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền đình chỉ thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát  nhân dân tối cao trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội bãi bỏ; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao,

Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (khoản 4 Điều 74); Chủ tịch nước có thẩm quyền đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh (khoản 1 Điều 88); Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ương trái Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ (khoản 4 Điều 98).

    Do đó, để bảo đảm tính thống nhất, tránh sự tùy tiện trong việc giải thích, áp dụng pháp luật và phù hợp với Hiến pháp, không nên quy định Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có quyền không áp dụng quy định cụ thể trong văn bản pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có nội dung trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban  Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.