Một số nét khái quát về lịch sử pháp luật đăng ký bất động sản ở Việt Nam

Khái quát lịch sử pháp luật Việt Nam cho thấy, các quy định về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất đã tồn tại cùng với quá trình quản lý nhà nước về đất đai, gắn với tư duy, quan điểm chính trị - kinh tế của từng giai cấp, từng giai đoạn lịch sử cụ thể.

1. Giai đoạn từ thế kỷ XV đến năm 1945

Nhìn từ góc độ lịch sử, tư tưởng pháp lý liên quan đến đăng ký đất đai ở nước ta ít nhiều đã có trong các cổ luật của nhà nước phong kiến, mặc dù mục đích của các quy định đấy là nhằm phục vụ hoạt động quản lý của Nhà nước đối với tư liệu sản xuất quan trọng hàng đầu của nền kinh tế nông nghiệp khép kín, ví dụ như: Trong Quốc triều hình luật (Bộ luật Hồng Đức) năm 1483 thì việc đo đạc, đánh giá ruộng đất là hoạt động cơ bản, quan trọng nhằm thu thập các thông tin chính xác về số lượng ruộng đất (diện tích đất công hay tư trên một vùng lãnh thổ), chất lượng đất (phẩm chất của đất đối với hoạt động sản xuất nông nghiệp), từ đó làm cơ sở để thực hiện những nội dung tiếp theo trong hoạt động quản lý. Nhà nước đã thể hiện thái độ rất nghiêm khắc đối với những người thực hiện việc đo đạc ruộng đất không chính xác “Những người thuộc lại đi đo ruộng công hay ruộng tư mà tự tiện thêm bớt diện tích thì phải tội đồ làm khao đinh...”[1]. Cũng trong Quốc triều hình luật đã quy định hình thức của văn khế phải do quan chưởng trong làng viết, chứng nhận và chỉ có giá trị khi có chứng nhận của người có thẩm quyền tại địa phương, cụ thể là: “Những người làm chúc thư văn khế mà không nhờ quan chưởng trong làng viết thay và chứng kiến thì phải phạt 80 trượng, phạt tiền theo việc nặng nhẹ. Chúc thư văn khế ấy không có giá trị”[2]. Việc xác nhận các chúc thư có liên quan đến ruộng đất là hoạt động để Nhà nước kiểm soát các giao dịch về ruộng đất, từ đó Nhà nước có cơ sở để can thiệp, điều chỉnh các quan hệ này khi cần thiết.

Do ảnh hưởng của các chính sách kinh tế lạc hậu nên luật dân sự thời kỳ nhà Nguyễn kém phát triển và lệ thuộc nhiều vào luật của Đại Thanh. Do vậy, các giao dịch dân sự liên quan đến đất đai (mua, bán, vay, thuê, mượn đất) trong Hoàng Việt luật lệ (Bộ luật Gia Long) năm 1815 quy định rất hạn chế, không cụ thể như Quốc triều hình luật. Tuy nhiên, thông qua những quy định tản mát vẫn có thể thấy thái độ nghiêm khắc của Nhà nước đối với những hành vi vi phạm hợp đồng, trong đó bao gồm hợp đồng về bất động sản, ví dụ như: Nghiêm cấm con cháu bán trộm ruộng đất, tài sản của ông bà, cha mẹ; cấm giả mạo giấy tờ (văn tự) để đem một phần ruộng đất bán cho cả 02 nơi... Những hành vi trên đều bị xử phạt như tội ăn trộm (tùy theo loại ruộng đất cụ thể), ví dụ như: Điều 4 Chương II Quyển VI Hoàng Việt luật lệ cho phép tiêu hủy khế ước, nếu khế ước được giao kết bất hợp pháp như: bán ruộng đất phi pháp, bán điền sản trái phép, bán ruộng hương hỏa, bán tài sản của ông bà…[3]. Ngoài ra, lịch sử hình thành và phát triển ngành quản lý đất đai Việt Nam ghi nhận bộ hồ sơ đất đai lâu đời nhất còn lưu giữ tại một số địa phương ở Bắc bộ và Trung bộ ở nước ta chính là hệ thống Sổ địa bạ thời Gia Long (1805), còn ở Nam bộ là Sổ địa bộ thời Minh Mạng (1836). Hiện nay, nước ta đang lưu giữ 11.000 quyển địa bạ thời kỳ lịch sử này[4]. Công trình đo đạc, thành lập địa bạ trên quy mô toàn quốc của Nhà Nguyễn là công trình to lớn, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và là nguồn tư liệu lịch sử quý giá của Quốc gia.

Trong thời kỳ Pháp thuộc, nước ta bị chia thành 3 kỳ (Bắc Kỳ, Trung Kỳ và Nam Kỳ), gắn với 03 Bộ luật Dân sự (Bộ Dân luật giản yếu năm 1883, Bộ Dân luật Bắc kỳ năm 1931, Bộ Hoàng Việt Trung kỳ hộ luật năm 1939). Cùng với việc thiết lập hệ thống cai trị, chính quyền thực dân đã triển khai các quy định về việc đăng ký bất động sản (bao gồm ruộng đất và những bất động sản khác). Thực dân Pháp đã tiến hành đo đạc bản đồ địa chính từ năm 1871 ở Nam Kỳ, sau đó công việc đo đạc được triển khai khắp lãnh thổ để phục vụ việc thu thuế và quản lý đất đai. Tuy nhiên, do chính sách cai trị của thực dân nên trên lãnh thổ Việt Nam tồn tại nhiều chế độ điền địa khác nhau (ví dụ: Chế độ quản lý địa bộ tại Nam kỳ, chế độ bảo tồn điền trạch tại Trung Kỳ và chế độ điền thổ theo Sắc lệnh 29/3/1939 áp dụng tại Bắc Kỳ). Đặc biệt, trong giai đoạn này, Toàn quyền Đông Dương đã ra các Huấn thị ngày 12/2/1927 và ngày 07/6/1927 về việc áp dụng Sắc lệnh Điền thổ ngày 21/7/1925. Theo Điều 316 Sắc lệnh điền thổ năm 1925 thì “sự hành xử tự do và yên ổn các vật quyền đối với bất động sản, cùng những quyền đối nhân thiết lập trên bất động sản được bảo đảm cho tư nhân và tập thể thủ đắc những quyền đấy, với điều kiện là sự hiện hữu các quyền đó được thông báo cho đệ tam nhân biết bằng sự công bố vào sổ điền thổ và chỉ từ ngày và trong giới hạn mà sự công bố đã được thực hành”[5]. Ngoài ra, theo Điều 362 của Sắc lệnh nêu trên thì “Bằng khoán điền thổ là bằng chứng duy nhất và tuyệt đối về quyền sở hữu đất và người đứng tên trên Bằng khoán là chủ sở hữu được pháp luật thừa nhận một cách không thể đảo ngược”[6]. Thông qua hệ thống đăng ký bất động sản, chính quyền cai trị của thực dân Pháp đã kiểm soát được các biến động pháp lý và vật lý của thửa đất, từ đó làm cơ sở cho việc quản lý xã hội, triển khai chính sách khai thác, bóc lột thuộc địa, phục vụ chính quốc.

2. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1987

Hiến pháp năm 1946 đã khẳng định: “quyền tư hữu tài sản của công dân được đảm bảo”. Bằng Sắc lệnh số 41 ngày 03/10/1945 của Chủ tịch nước, cơ quan quản lý đất đai của Phủ toàn quyền Đông Dương (Sở Trước bạ - Văn tự - Quản thủ điền thổ và thuế trực thu) được Bộ Tài chính tiếp nhận. Sau đó, ngành Địa chính được thiết lập (Sắc lệnh số 75 ngày 29/5/1946 của Chủ tịch nước) với tên gọi là Nha Trước bạ - Công sản - Điền thổ.

Trước những đòi hỏi của sự nghiệp Cách mạng, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã thông qua Luật Cải cách ruộng đất vào năm 1953 với mục tiêu đảm bảo “người cày có ruộng” và Nhà nước đã ghi nhận phạm vi quyền năng của người sở hữu ruộng đất (chia gia tài, cầm, bán, cho...), mặc dù đó mới chỉ là những quy định sơ khai, chưa có những quy phạm hướng dẫn cách thức thực hiện quyền năng đó. Trong giai đoạn này (1953 - 1958), Sở Địa chính thuộc Bộ Tài chính, hệ thống các cơ quan địa chính thuộc Ủy ban hành chính các cấp, với nhiệm vụ bảo vệ chế độ sở hữu ruộng đất và thu thuế điền thổ. Tiếp đó, Hiến pháp năm 1959 ghi nhận và bảo vệ 3 hình thức sở hữu đất đai là: Sở hữu của nhà nước (sở hữu toàn dân), sở hữu hợp tác xã (sở hữu tập thể) và sở hữu của người lao động riêng lẻ, sở hữu của nhà tư bản dân tộc (sở hữu tư nhân). Trong giai đoạn này, ở miền Bắc thì nhà ở, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội như nhà trẻ, trường học, bệnh viện... được xác định như là những công trình phúc lợi xã hội và Nhà nước đầu tư từ ngân sách để phục vụ nhân dân. Việc tạo lập bất động sản nói chung, công trình xây dựng nói riêng trong giai đoạn này chủ yếu do Nhà nước thực hiện và không quy định việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với bất động sản. Về tổ chức, do sự phát triển của quan hệ ruộng đất ở nông thôn và củng cố quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa, ngành Quản lý ruộng đất được thiết lập theo Nghị định số 70-CP ngày 09/12/1960 và Nghị định số 71-CP ngày 09/12/1960 của Hội đồng Bộ trưởng, chuyển từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông nghiệp. Đánh giá về giai đoạn này, hoạt động chủ yếu của hệ thống quản lý đất đai là tổ chức các cuộc điều tra nhanh về đất nông nghiệp để giúp Nhà nước quản lý chặt chẽ diện tích, phục vụ yêu cầu phát triển sản xuất nông nghiệp theo phương châm kế hoạch hóa và hợp tác hóa nông nghiệp, tính thuế ruộng đất.

Trong khi đó, ở Miền Nam giai đoạn trước khi Bộ luật dân sự năm 1972 có hiệu lực, “đối với các khế ước, các nghĩa vụ và các vấn đề thừa kế, các toà án vẫn phải chiếu cố vào các điều khoản trong Dân luật Pháp với tính cách lý trí thành văn”[7] và “các quyền đối vật liên quan đến bất động sản muốn được đối kháng với người đệ tam phải được đăng ký vào các sổ địa bộ, và các trích lục sổ địa bạ có tín lực đến khi có phản chứng”[8]. Chế độ ruộng đất được thực hiện theo chính sách cải cách điền địa của chính quyền Ngô Đình Diệm và Nguyễn Văn Thiệu với 02 hình thức sở hữu là sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân. Hệ thống đăng ký bất động sản ở miền Nam giai đoạn này tiếp tục kế thừa những thành quả của hệ thống đăng ký bất động sản do người Pháp thiết lập. Theo đó, Bằng khoán điền thổ (titre foncier) do Nha trước bạ thực hiện. Việc mua bán bất động sản thông qua văn tự Doãn mại do phòng Chưởng khế lập (tương tự như tổ chức hành nghề công chứng ngày nay). Việc thế chấp, cầm cố, treo nợ được ghi trong Bằng khoán điền thổ. Nhà ở và công trình xây dựng được thể hiện trong Tờ lược giải. Điều này cho thấy, hệ thống đăng ký không chỉ ghi nhận quyền sở hữu, mà còn ghi nhận các vật quyền khác (bao gồm cả các hạn chế quyền của chủ sở hữu) liên quan đến bất động sản đã đăng ký.

Trong giai đoạn từ năm 1975 đến năm 1986, Chính phủ đã có Quyết định số 201/CP ngày 01/8/1980 quy định: “Tổ chức, cá nhân sử dụng đất đều phải khai báo chính xác và đăng ký các loại ruộng đất mình sở hữu vào sổ địa chính của nhà nước. Ủy ban nhân dân phải kiểm tra việc khai báo này. Sau khi kê khai và đăng ký, tổ chức, cá nhân nào được xác nhận là quản lý, sử dụng hợp pháp thì được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”. Với Quyết định đó, người sử dụng đất phải thực hiện việc đăng ký vào Sổ địa chính và thống kê đăng ký đất đai là một trong những nội dung của quản lý nhà nước. Việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được quy định như một chứng thư pháp lý có ý nhĩa trong việc xác định quyền năng của người sử dụng đất và là chứng cứ để nhà nước bảo vệ người sử dụng đất trong trường hợp phát sinh tranh chấp về đất đai. Để tăng cường công tác quản lý đất đai, theo Nghị quyết số 548/NQQH ngày 24/5/1979 của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì Tổng cục Quản lý ruộng đất được thành lập, gắn với 3 cấp hành chính ở địa phương là cơ quan quản lý ruộng đất. Trong thời kỳ này, kinh tế đất nước được xây dựng theo hình thái “kế hoạch hoá tập trung”, pháp luật chưa công nhận việc mua bán, chuyển nhượng đất đai, do vậy thị trường bất động sản chưa có môi trường pháp lý để hình thành. Chính sách về đất đai và nhà ở thời kỳ này vẫn mang nặng tính chất phân phối, cấp phát.

3. Giai đoạn từ năm 1987 đến nay

Với đường lối Đổi mới của Đảng được đề ra từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 6 (12/1986), Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 1987 - Đạo luật đầu tiên có ý nghĩa quan trọng trong việc thúc đẩy các quan hệ về đất đai phát triển trong khuôn khổ các quy định của pháp luật, góp phần phục vụ sự nghiệp Đổi mới của Đảng và Nhà nước ta. Sau khi có Luật Đất đai năm 1987, Nhà nước ta đã ban hành Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998, năm 2001, Luật Đất đai năm 2003 và gần đây nhất là Luật Đất đai năm 2013. Cùng với những thay đổi theo hướng tích cực trong các quy định của pháp luật đất đai, hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất ở nước ta đã có những bước tiến quan trọng với những quy định ngày càng đầy đủ hơn, toàn diện hơn, cụ thể như:

Theo quy định của Luật Đất đai năm 1987 thì người sử dụng đất phải xin đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền và sẽ được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đồng thời “người được thừa kế nhà ở hoặc chưa có chỗ ở, khi được người khác chuyển nhượng nhà để ở, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở, thì được quyền sử dụng đất ở có ngôi nhà đó” (Điều 19). Luật Đất đai năm 1993 cụ thể hóa chủ trương xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước với việc đề ra 04 điểm mới cơ bản là: (i) Lần đầu tiên, quyền sử dụng đất được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp; (ii) Người sử dụng đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; (iii) Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất và giao đất có thu tiền sử dụng đất và (iv) Tổ chức, cá nhân nước ngoài được Nhà nước cho thuê đất.

Thể chế hoá Điều 58 của Hiến pháp năm 1992, Điều 2 của Pháp lệnh nhà ở năm 1991 và Luật Đất đai năm 1993, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 60/CP ngày 05/7/1994 về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, lần đầu tiên một loại công trình xây dựng được Nhà nước cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu. Mặc dù, việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữư chỉ áp dụng với nhà ở tại đô thị, song với quy định tại Nghị định số 60/CP, Nhà nước ta đã đảm bảo bằng chứng thư đối với quyền sở hữu của chủ sở hữu tài sản là nhà ở tại đô thị.

Với tinh thần “tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” [9], Luật Đất đai năm 2003 được ban hành và có hiệu lực từ ngày 01/7/2004. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn thi hành,  quyền sử dụng đất bắt buộc phải đăng ký, còn các loại tài sản gắn liền với đất  (gồm:Nhà ở, công trình kiến trúc khác, cây rừng, cây lâu năm) được ghi nhận trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi chủ sở hữu có yêu cầu. Tuy nhiên, trong giai đoạn này, với việc ban hành Luật Nhà ở năm 2005, Nghị định số 95/2005/NĐ-CP ngày 15/7/2005 của Chính phủ về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng (sau đây gọi là Nghị định số 95/2005/NĐ-CP), trên thực tế đã tồn tại nhiều loại Giấy chứng nhận, nhiều cơ quan có thẩm quyền đăng ký và nhiều loại hồ sơ, thủ tục đăng ký khác nhau. Tình trạng này chỉ chấm dứt khi Quốc hội khóa XII thông qua Luật số 38/2009/QH12 sửa đổi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản ngày 19/6/2009 với thay đổi quan trọng là thống nhất chỉ cấp 01 loại Giấy chứng nhận, một cơ quan có thẩm quyền đăng ký và 01 cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Trước yêu cầu của thực tiễn, chế định về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện trong Luật Đất đai năm 2013, Luật Nhà ở năm 2014 góp phần hiện thực hóa mục tiêu mà Đảng ta đã đề ra trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020 và Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung và phát triển năm 2011) của Đại hội Đảng toàn quốc lần XI.

Một hệ thống đăng ký, hệ thống thông tin về bất động sản theo nguyên tắc vận hành của châu Âu lục địa đã được du nhập vào Việt Nam cùng với quá trình thiết lập bộ máy cai trị của chính quyền thực dân Pháp tại Đông Dương vào những năm cuối thế kỷ 19 - đầu thế kỷ 20. Tuy nhiên, trong giai đoạn xây dựng nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, với đặc điểm là đất đai và bất động sản nói chung không được tham gia giao dịch, nghĩa là thị trường bất động sản và sự chuyển dịch quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất như một loại tài sản đã không tồn tại. Chính sách đó của Nhà nước ta đã tác động đến hệ thống đăng ký. Hệ quả là việc đăng ký được áp dụng trước tiên và chủ yếu đối với đất nông nghiệp nhằm mục đích quan trọng nhất là để quản lý hành chính và thu thuế đối với ruộng đất. Các thông tin về tình trạng pháp lý của thửa đất, tài sản gắn liền với đất không đầy đủ, rõ ràng và chậm được cập nhật, điều chỉnh. Tuy nhiên, cùng với quá trình Đổi mới, các yếu tố cầu thành của nền kinh tế thị trường dần được định hình. Bên cạnh việc Nhà nước ghi nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất thì nhu cầu khai thác giá trị kinh tế của bất động sản ngày càng trở nên cần thiết, góp phần phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Do vậy, Nhà nước ta đã triển khai đồng bộ các giải pháp, trong đó có việc thiết lập, từng bước đầu tư và hoàn thiện hệ thống đăng ký nhằm công nhận và bảo vệ quyền của chủ thể đối với bất động sản, là công cụ quan trọng để Nhà nước quả lý hiệu quả bất động sản với tư cách là nguồn lực quan trọng để thúc đẩy sự phát triển của đất nước, của xã hội.

Quá trình tồn tại và phát triển hệ thống đăng ký của Việt Nam cho thấy, sự thay đổi từ mô hình nhiều loại Giấy chứng nhận, nhiều cơ quan có thẩm quyền đăng ký đến mô hình một Giấy chứng nhận, một cơ quan có thẩm quyền đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất là một cuộc hành trình dài, thể hiện sự vận động không ngừng trong tư duy quản lý đối với bất động sản của các nhà hoạch định chính sách nhằm hướng đến một hệ thống đăng ký bất động sản tiệm cận dần với xu hướng chung của thế giới./.

                                         Hồ Quang Huy

[1]Viện Sử học thuộc Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam (2009), Cổ luật Việt Nam, Nhà xuất bản Giáo dục Việt Nam, Hà Nội.  

[2] Viện Sử học thuộc Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam (2009), Cổ luật Việt Nam, Nhà xuất bản Giáo dục Việt Nam, Hà Nội.

[3] Viện Sử học thuộc Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam (2009), Cổ luật Việt Nam, Nhà xuất bản Giáo dục Việt Nam, Hà Nội.

[4] Phùng Văn Nghệ, Lịch sử hình thành và phát triển ngành quản lý đất đai Việt Nam, Cổng thông tin điện tử của Tổng cục Quản lý đất đai (www.điachinh.org).

[5] Nguyễn Văn Xương (1971), Lược dịch và chú giải Sắc lệnh điền thổ ngày 21/7/1925, Nhà in Sen vàng, Sài Gòn.

[6] Nguyễn Ngọc Điện, Mối quan hệ giữa đăng ký bất động sản và xác lập quyền đối với bất động sản, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 12/2006.

[7] Vũ Văn Mẫu (1974), Pháp luật thông khảo, Tập II - Dân luật khái luận, Sài Gòn

[8] Vũ Văn Mẫu (1974), Pháp luật thông khảo, Tập II - Dân luật khái luận, Sài Gòn

[9] Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá IX, Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.