Một số vấn đề cần hoàn thiện trong pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay

PGS.TS. Nguyễn Cảnh Quý

So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã khắc phục được một số tồn tại, hạn chế phát sinh trong thực tiễn thi hành. Tuy nhiên, sau một thời gian triển khai, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng đang bộc lộ những hạn chế, bất cập cần phải tiếp tục hoàn thiện.

Đất đai có vai trò vô cùng quan trọng đối với đời sống kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi đất nước. Ở nước ta, đất đai được xác định tài nguyên vô cùng quý giá của quốc gia, là tư liệu sản xuất đặc biệt, nguồn nội lực quan trọng nhất để phát triển kinh tế, là thành phần quan trọng của môi trường sống. Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật”.

Đất đai có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng như vậy nên quản lý, sử dụng đất đai luôn là vấn đề được Đảng và Nhà nước ta chú trọng quan tâm. Từ khi chúng ta tiến hành đường lối đổi mới đến nay, Đảng ta đã đề ra nhiều chủ trương, quan điểm về quản lý, sử dụng đất đai và được ghi nhận trong các Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX, X, XI và XII. Hội nghị Trung ương 7 khóa IX (ngày 13/01/2003) đã dành hẳn một Nghị quyết bàn về vấn đề đất đai, trong đó, đề ra các quan điểm chỉ đạo về quản lý, sử dụng đất đai. Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị Trương ương 6 khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đã khẳng định đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, tư liệu sản xuất đặc biệt, là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước.

Thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng về đất đai, quản lý, sử dụng đất đai, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật đất đai như: Hiến pháp, Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành, tạo thành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đất đai khá đồ sộ. Luật Đất đai năm 2013 là đạo luật lớn với 14 chương, 212 điều, quy định tương đối đầy đủ, toàn diện về quản lý và sử dụng đất đai, đã cụ thể thành công các quy định về đất đai trong Hiến pháp năm 2013. So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã khắc phục, giải quyết được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật Đất đai năm 2003. Đây là đạo luật quan trọng, có tác động sâu rộng đến chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước, thu hút được sự quan tâm rộng rãi của nhân dân. Tuy nhiên, sau một thời gian triển khai, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, đặt ra yêu cầu cấp bách là cần phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp luật đất đai. Dưới đây, chúng tôi xin nêu một số vấn đề mà pháp luật đất đai cần hoàn thiện.

Một là, về giá đất:

Giá đất vừa là sản phẩm tất yếu của cơ chế thị trường, vừa là công cụ để nhà nước quản lý đất đai và thị trường bất động sản, đồng thời giá đất là phương tiện để Nhà nước thực hiện các chính sách xã hội về đất đai, giá đất còn góp phần đảm bảo cho cơ chế sử dụng đất có hiệu quả và tiết kiệm, nhưng giá đất ở hầu hết các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay đều thấp hơn nhiều so với giá thực tế. Vì vậy, Nhà nước cần phải quy định chi tiết, cụ thể hơn về giá đất, để giá đất sát với giá thực tế nhất và theo chúng tôi, cần tập trung giải quyết một số vấn đề sau:

- Nhà nước nên công nhận hai loại giá đất là giá đất nhà nước và giá đất thị trường. Giá đất nhà nước dùng để tính thuế sử dụng đất, tính tiền khi Nhà nước giao đất cho các doanh nghiệp nhà nước hoặc các cơ quan, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước sử dụng để làm trụ sở, văn phòng... Còn giá đất thị trường là để thị trường quyết định khi các bên chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho nhau. Để thực hiện được giá đất thị trường, Nhà nước cần ghi nhận bằng pháp luật đối với giá đất thị trường và tạo hành lang pháp lý đối với giá đất thị trường. Mở rộng quy định bắt buộc áp dụng cơ chế thị trường trong thu hồi đất (kể cả thu hồi đất nông nghiệp); giới hạn, thu hẹp phạm vi áp dụng giá đất nhà nước (để giá đất nhà nước cơ bản và chủ yếu được sử dụng trong xác định các nghĩa vụ tài chính đối với người sử dụng đất).

- Khung giá đất do Chính phủ ban hành nên quy định giá đất theo mục đích sử dụng, để tránh cào bằng giữa các thửa đất cùng loại đất nhưng có mục đích sử dụng đất khác nhau. Ví dụ như: Đất chuyên dùng phục vụ mục đích thương mại, dịch vụ và đất chuyên dùng dùng cho mục đích sản xuất, kinh doanh thông thường. Cũng cần có quy định về khung giá đất thuộc khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố khắc phục tình trạng đất ở cùng một khu vực, cùng mục đích sử dụng, cùng một thời điểm nhưng có giá khác nhau.

- Nhà nước cần ban hành các quy định pháp lý để thành lập cơ quan định giá đất thuộc các Sở Tài nguyên và Môi trường hoặc ở từng vùng thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường để tạo nền tảng pháp lý cho việc thành lập hệ thống cơ quan này. Cơ quan định giá đất được thành lập sẽ có tác dụng định giá đất kịp thời, khách quan, khoa học khi đất đai có sự biến động. Đây chính là điểm mấu chốt để việc định giá đất sát với giá thực tế ở nước ta hiện nay. Cơ quan định giá đất của Nhà nước cần phải có tính độc lập về chuyên môn và chịu sự quản lý của các cơ quan tài nguyên và môi trường như đã nêu trên.

Hai là, về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư:

Về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước nên tập trung nghiên cứu, rút kinh nghiệm, bóc tách các mối quan hệ cụ thể, để làm căn cứ ban hành các quy phạm pháp luật đất đai về bồi thường sát với thực tế. Trên cơ sở các quy định pháp lý có tính chuẩn xác thì mới bồi thường đúng được các thiệt hại của người sử dụng đất; đảm bảo sự công bằng giữa các đối tượng bị thu hồi đất và góp phần làm giảm thiểu tình trạng khiếu kiện của những người bị thu hồi đất.
Pháp luật đất đai cũng cần sửa đổi các quy định liên quan đến việc thỏa thuận giá đền bù giữa các chủ đầu tư các dự án sản xuất kinh doanh và người sử dụng đất. Vì thực tế việc thỏa thuận hết sức khó khăn bởi người sử dụng đất đưa giá quá cao hoặc có thể thỏa thuận được với đa số người sử dụng đất nhưng một số người sử dụng đất lại không chịu thỏa thuận, song các thửa đất của họ lại nằm ở trung tâm dự án, nên dự án không thể tiếp tục triển khai. Quy định này đã gây khó khăn cho người được giao đất, gây ách tắc cho việc giải phóng mặt bằng, do đó Nhà nước cần phải nhanh chóng sửa đổi quy định này theo hướng khuyến khích các bên tự thỏa thuận về giá đất đền bù nhưng cũng cần có quy định về nghĩa vụ người sử dụng đất trong việc bàn giao mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất. Trong trường hợp, người sử dụng đất không đồng ý với giá đền bù được đưa ra, có thể yêu cầu cơ quan định giá đất độc lập để xác định giá đất và giá do cơ quan định giá đất đưa ra là giá để tính đền bù. Đặc biệt, hiện nay, cần quy định Nhà nước thu hồi đất và bồi thường theo một giá cho người có đất bị thu hồi. Sau khi có “đất sạch” mới giao lại hoặc cho các chủ đầu tư thuê lại và như vậy, lợi ích thu được sẽ nộp vào ngân sách nhà nước. Tránh tình trạng như hiện nay, những người chấp hành pháp luật nghiêm chỉnh thì được đến bù giá thấp, còn những người chây ỳ không chịu giao đất sau đó lại được đến bù giá cao gây nên tình trạng khiếu kiện kéo dài; đồng thời, ngăn chặn được tình trạng lợi ích thu được từ việc thu hồi đất đang rơi vào túi một số người như hiện nay.

Pháp luật đất đai hiện hành cần bổ sung một số quy định để buộc những chủ đầu tư, những tổ chức, cá nhân được hưởng lợi do Nhà nước giải phóng mặt bằng, xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, làm giá đất tăng lên, nhất là những khu đất ở mặt đường, phải nộp một khoản tiền cho Nhà nước. Việc thu khoản tiền này có thể thông qua hình thức thu thuế sử dụng đất. Bên cạnh đó, để đảm bảo ổn định đời sống cho người bị thu hồi đất, ngoài phần đền bù, bằng nhiều hình thức và biện pháp khác nhau, Nhà nước và nhà đầu tư phải hỗ trợ (không nhất thiết và không nên hỗ trợ bằng tiền) cho họ tái định cư, có đất khác để tiếp tục canh tác hoặc chuyển đổi ngành, nghề và có nghề nghiệp ổn định, thậm chí phải có những cam kết về bảo đảm đến cùng việc làm hoặc mua bảo hiểm thất nghiệp cho người bị thu hồi đất. Nhà nước và nhà đầu tư cũng được hưởng một phần khoản chênh lệch địa tô này với một phương thức phân chia phù hợp2. Bên cạnh đó, một vướng mắc trong việc thực hiện Luật Đất đai năm 2013, đó là việc cưỡng chế thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai. Điểm b khoản 1 Điều 16 Luật Đất đai năm 2013 đã quy định các trường hợp Nhà nước quyết định việc thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai. Tuy nhiên, điểm a khoản 2 Điều 71 Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy định trường hợp cưỡng chế thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư mà không quy định cưỡng chế đối với trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai. Điều này gây khó khăn cho các địa phương bởi yêu cầu về cưỡng chế thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai là rất lớn. Do đó, Luật Đất đai năm 2013 cần thiết phải bổ sung quy định về việc cưỡng chế thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai để tạo thuận lợi cho việc thực hiện của các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai.

Ba là, về giao đất, cho thuê đất:

Luật Đất đai năm 2013 cũng cần bổ sung một số quy định để thu hẹp các đối tượng được giao đất và mở rộng đối tượng được thuê đất. Việc giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội được thực hiện chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Tiếp tục giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng có thời hạn theo hướng kéo dài hơn quy định hiện hành để khuyến khích nông dân gắn bó hơn với đất và yên tâm đầu tư sản xuất. Đồng thời, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng, từng giai đoạn để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất đai, từng bước hình thành những vùng sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp. Sớm có giải pháp đáp ứng nhu cầu đất sản xuất và việc làm cho bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số đang không có đất sản xuất. Quy định cụ thể điều kiện để nhà đầu tư được giao đất, cho thuê đất thực hiện dự án phát triển kinh tế, xã hội; đồng thời có chế tài đồng bộ, cụ thể để xử lý nghiêm, dứt điểm các trường hợp đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, nhưng sử dụng lãng phí, không đúng mục đích, đầu cơ đất, chậm đưa đất vào sử dụng; không bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất, giá trị đã đầu tư vào đất đối với các trường hợp bị thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai. Cần bổ sung các quy định để hướng dẫn chi tiết về trình tự thủ tục chuyển từ hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất sang thuê đất đối với các tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ về tài chính; quy định rõ điều kiện để được tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất ở là khu vực đấu giá đã có hạ tầng (xây dựng mới hoặc sử dụng hạ tầng sẵn có); trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất trong cùng loại đất để thực hiện các dự án đầu tư khác nhau; trình tự, thủ tục trong trường hợp hộ gia đình cá nhân “hiến” diện tích đất đang sử dụng (chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) cho Nhà nước để xây dựng công trình công cộng.

Bốn là, về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất:

Cần bổ sung quy định để đảm bảo sự thống nhất giữa quy định của Luật Đất đai năm 2013 và văn bản hướng dẫn thi hành về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cá nhân nước ngoài. Điều 105 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho tổ chức, cơ sở tôn giáo; người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thực hiện dự án đầu tư; tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao” và quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy quyền cho Sở Tài nguyên và Môi trường thực hiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Theo đó, Luật không quy định việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cá nhân nước ngoài, nhưng tại Điều 37 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (Nghị định số 43/2014/NĐ-CP), quy định Sở Tài nguyên và Môi trường được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cá nhân nước ngoài. Trong trường hợp này, theo chúng tôi, cần sửa đổi Điều 105 Luật Đất đai năm 2013, bổ sung thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cá nhân nước ngoài để đảm bảo quyền của cá nhân nước ngoài được sở hữu nhà ở Việt Nam. Tại khoản 2 Điều 77 Nghị định số 43/NĐ-CP quy định sau 30 ngày kể từ ngày niêm yết thông báo về việc mất giấy chứng nhận mới nộp hồ sơ đề nghị cấp giấy chứng nhận. Tuy nhiên, tại điểm b khoản 2 Điều 10 Thông tư số 24/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về hồ sơ địa chính lại quy định thời gian niêm yết là 15 ngày, khó khăn cho địa phương trong thực hiện các thủ tục. Qua đó, có thể thấy sự không thống nhất trong quy định của Nghị định và Thông tư. Vì vậy, để đảm bảo tính thống nhất của pháp luật, cần sửa đổi Thông tư trên theo hướng thống nhất thời gian niêm yết thông báo việc mất giấy chứng nhận là 30 ngày; sau 30 ngày mới được thực hiện nộp hồ sơ đề nghị cấp giấy chứng nhận.

Năm là, về xử lý vi phạm pháp luật đất đai:

Pháp luật đất đai cần bổ sung các chế tài xử phạt hành vi vi phạm trong thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để đảm bảo quy hoạch sử dụng đất được thực hiện nghiêm. Tăng cường hơn nữa các biện pháp xử lý đối với tình trạng các quy hoạch có nội dung sử dụng đất nhưng không thực hiện hoặc thực hiện không đúng tiến độ (“quy hoạch treo”). Hướng dẫn cụ thể việc xử lý vi phạm hành chính trong trường hợp người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước. Theo quy định tại điểm g khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai năm 2013 quy định về thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai: “Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành”, để thu hồi đất đối với hành vi này trước hết phải bị xử phạt vi phạm hành chính nhưng chủ đầu tư không chấp hành, nhưng trong Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai lại không quy định về hành vi này.

Tăng cường các biện pháp xử lý hình sự trong lĩnh vực đất đai, tập trung vào một số điểm sau: Ban hành thêm một số điều luật quy định cụ thể các hành vi vi phạm pháp luật đất đai được xem là tội phạm như hành vi lấn chiếm đất đai thu lợi bất chính lớn; hành vi hủy hoại đất gây hậu quả nghiêm trọng và hành vi gây ô nhiễm đất đai nghiêm trọng. Đặc biệt, cần làm rõ, định lượng “hậu quả nghiêm trọng” sát với tình hình kinh tế - xã hội. Hình sự hóa các hành vi giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất, cho phép chuyển quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trái pháp luật gây hậu quả nghiêm trọng mà không cần phải quy định “bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm” thì mới xử lý hình sự.

Sáu là, cải cách thủ tục hành chính:

Chú trọng cải cách thủ tục hành chính về đất đai theo hướng: Tiếp tục kiểm soát chặt chẽ việc ban hành mới các thủ tục hành chính, sửa đổi, bổ sung các thủ tục hành chính về đất đai; thường xuyên rà soát, cập nhật và công bố công khai bộ thủ tục hành chính về đất đai; tiếp tục rà soát, hoàn thiện thể chế, chính sách trong lĩnh vực đất đai và các lĩnh vực có liên quan như đầu tư, xây dựng, thuế nhằm tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa cho người dân và doanh nghiệp; trong đó tập trung vào các nội dung như: Sự liên thông và gắn kết giữa các thủ tục đầu tư, xây dựng và đất đai trong việc hình thành và triển khai thực hiện các dự án đầu tư có sử dụng đất; liên thông trong việc luân chuyển thông tin đất đai cho các cơ quan tài chính, thuế, kho bạc trong việc xác định và thực hiện nghĩa vụ tài chính liên quan đến đất đai; tiếp tục rút ngắn hơn thời gian thực hiện thủ tục đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; quy định cụ thể việc xây dựng, quản lý và khai thác hệ thống thông tin đất đai; lộ trình phù hợp để thực hiện các giao dịch điện tử trong lĩnh vực đất đai; các loại hình cung cấp dịch vụ trong lĩnh vực đất đai của văn phòng đăng ký đất đai một cấp nhằm đáp ứng các nhu cầu khác nhau của người dân, doanh nghiệp; cơ chế thu phí, lệ phí tương ứng.

Trên đây là những vấn đề mà pháp luật đất đai cần hoàn thiện. Nếu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung các quy phạm pháp luật đất đai theo hướng đề xuất nêu trên, chắc chắn sẽ góp phần rất lớn vào việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai ở Việt Nam hiện nay.

PGS.TS. Nguyễn Cảnh Quý

Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật)