Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015) có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016, được ban hành để thay thế hai đạo luật là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, đánh dấu một bước phát triển lớn trong tiến trình lập pháp của Việt Nam. Xuyên suốt 173 điều là nhiều nội dung mới, hiện đại với mục đích tạo khuôn khổ pháp lý thống nhất cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm xây dựng, vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch và khả thi góp phần thúc đẩy sự phát triển của xã hội.

Bên cạnh một số điểm mới nổi bật như việc tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo, Luật năm 2015 đã có những thay đổi đáng kể về thẩm quyền ban hành văn bản của các chủ thể, trong đó có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của chính quyền địa phương. Bài viết đánh giá những điểm mới về thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương để nhìn nhận những thách thức trong việc triển khai thực hiện Luật trong thời gian tới.

1. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

1.1. Chủ thể ban hành

 Luật năm 2015 đã kế thừa những quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 khi tiếp tục trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho các chủ thể ở địa phương đó là Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp tỉnh, huyện, xã. Tuy nhiên, đã bổ sung thêm một chủ thể mới là đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được xác định là một cấp hành chính, có thể tương đương cấp huyện hoặc cấp tỉnh nhưng thẩm quyền kinh tế được xác định sẽ là tương đương với chính quyền cấp I (ngay bên dưới chính quyền trung ương mà sẽ tạm gọi là cấp tỉnh). Mỗi vùng lãnh thổ chỉ nên được trao quyền quản lý khi nó phải có những tiềm lực nhất định về kinh tế - chính trị - văn hóa - xã hội. Tiềm lực đó phải đủ mạnh, đủ tầm. Nền tảng đó là hệ thống pháp luật đầy đủ, chiến lược phát triển kinh tế với cơ cấu ngành, nghề và quy mô phù hợp, cơ sở vật chất như đất đai, nhà ở, công sở, nhà máy, xí nghiệp; vốn, đầu tư, cơ chế tự chủ, tự quản để trở thành một chủ thể kinh tế độc lập khác biệt với các chủ thể ở các vùng lãnh thổ khác. Dựa vào đó, Nhà nước sẽ trao quyền cho nó để hình thành tổ chức chính quyền ở đơn vị hành chính - lãnh thổ.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã dành Chương V với 4 Điều (từ Điều 74 - 77) quy định về “chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính  - kinh tế đặc biệt”. Theo đó, Điều 74 đưa ra khái niệm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là đơn vị do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó”.  Điều 75 quy định về tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt với cơ cấu tổ chức gồm có HĐND và UBND, nguyên tắc tổ chức và phương thức hoạt động được thực hiện theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Điều 76, 77 quy định về thẩm quyền thành lập và giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

 Có thể nói, việc Luật năm 2015 trao quyền ban hànhVBQPPL cho chủ thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là hoàn toàn hợp lý, bởi lẽ chủ thể này cũng là một đơn vị hành chính trong hệ thống bộ máy nhà nước do Quốc hội thành lập cũng giống như các đơn vị hành chính khác như tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, xã, phường… Bên cạnh đó, theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, tổ chức đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng bao gổm HĐND và UBND cũng tương đương với đơn vị hành chính khác. Do đó, việc trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho chủ thể này là hoàn toàn phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, đồng thời có thể phát huy tốt nhất tiềm năng của các đơn vị này dựa trên cơ sở thế mạnh của từng vùng.

1.2. Thẩm quyền hình thức

 Theo quy định của Luật năm 2015, hình thức VBQPPL do HĐND ban hành là nghị quyết, UBND ban hành là quyết định.

 Thứ nhất, Luật năm 2015 đã bỏ hình thức chỉ thị của UBND các cấp

Hệ thống VBQPPL của nước ta hiện nay rất đa dạng về hình thức, với nhiều chủ thể có thẩm quyền khác nhau ban hành. Với nhiều hình thức VBQPPL khác nhau, dẫn đến hệ thống VBQPPL khá cồng kềnh, nhiều tầng nấc, phần nào làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Do đó, xuất phát từ thực tế này, chủ trương đơn giản hóa hình thức VBQPPL luôn được các cơ quan xây dựng pháp luật coi trọng. Luật năm 2015 cũng không phải ngoại lệ khi giảm bớt hình thức VBQPPL của UBND. Theo đó, UBND các cấp chỉ ban hành VBQPPL với hình thức quyết định, điều này có nghĩa chỉ thị của UBND sẽ không được ban hành với tư cách là VBQPPL nữa.

Chỉ thị là văn bản được sử dụng thường xuyên trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung, không chỉ của riêng UBND. Theo quy định tại các Điều 14, 17, 20 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 cũng quy định rõ: Chỉ thị của UBND cấp tỉnh được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của HĐND, UBND cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình; Chỉ thị của UBND cấp huyện được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của HĐND, UBND cấp xã trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình; Chỉ thị của UBND cấp xã được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình. Như vậy, có thể hiểu chỉ thị là văn bản được ban hành để chỉ đạo, điều hành các công việc phát sinh trong quá trình UBND thực hiện hoạt động quản lý hành chính. Tuy nhiên, thực tế đã chứng minh, tính “có chứa QPPL” của chỉ thị thường không đảm bảo, hầu hết, các chỉ thị là dùng để phổ biến, tuyên truyền, triển khai thực hiện các văn bản của cấp trên; đề ra các biện pháp thực hiện cho các tổ chức, cá nhân có liên quan; chỉ đạo, đôn đốc, nhắc nhở, giao nhiệm vụ cho cấp dưới…Với vai trò sử dụng như vậy, hình thức chỉ thị không phù hợp với chức năng của VBQPPL. Hơn nữa, từ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, toàn bộ các chủ thể nhà nước ở trung ương đều không còn thẩm quyền ban hành VBQPPL với tên gọi chỉ thị. Do đó, bỏ hình thức chỉ thị của UBND là hợp lý và khoa học, đáp ứng yêu cầu đơn giản hóa hệ thống VBQPPL.      Thứ hai, bổ sung VBQPPL của chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

 Với tư cách là một đơn vị hành chính trong hệ thống bộ máy nhà nước, Luật năm 2015 trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Tương tự hình thức VBQPPL của HĐND và UBND các cấp được tổ chức tại các đơn vị hành chính bình thường, theo quy định tại Điều 29 Luật năm 2015, HĐND tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành nghị quyết, UBND đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết định.

1.3. Thẩm quyền nội dung

 Theo khoa học luật Việt Nam, thẩm quyền nội dung là giới hạn quyền lực mà pháp luật cho phép các chủ thể ban hành VBQPPL để quy định những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Với từng hình thức văn bản được ban hành thì sẽ có những quy định tương ứng về nội dung được thể hiện trong văn bản đó.

 Nội dung những văn bản do chính quyền địa phương ban hành quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đã có những hạn chế nhất định khi chưa phân định một cách rõ ràng nội dung của văn bản do chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ban hành, mà chủ yếu căn cứ dựa trên phạm vi ban hành văn bản. Điều đó dẫn đến tình trạng thụ động khi giải quyết những vấn đề phát sinh tại địa phương, cũng như tình trạng sao chép văn bản của cấp trên… Để khắc phục tình trạng này, trên cơ sở sự phân định thẩm quyền quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật năm 2015 đã quy định cụ thể nội dung của VBQPPL do từng cơ quan, từng cấp ban hành. Theo đó, HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương ( Điều 27).

UBND cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định: Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương (Điều 28).

HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao ( Điều 30 )

Như vậy, đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và quyết định của UBND cấp tỉnh, Luật năm 2015 đã quy định rõ hơn theo hướng VBQPPL của UBND cấp tỉnh quy định chi tiết những vấn đề được văn bản cấp trên giao; tổ chức, đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương và quyết định những vấn đề cụ thể tại địa phương. Riêng đối với nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND cấp huyện, xã, Luật năm 2015 đã giới hạn chỉ được ban hành để quy định những vấn đề được luật giao.

2. Một số đề xuất đối với việc triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015

Xét về tổng thể, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật  năm 2015 đã có những điểm tiến bộ, khắc phục được những điểm thiếu sót của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 về thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, đến ngày 1/7/2015 thời điểm Luật có hiệu lực và được đưa vào thực hiện trên thực tế ,thì chắc chắn không tránh khỏi những vấn đề vướng mắc cần khắc phục. Dưới đây, tác giả xin đưa ra một vài quan điểm cá nhân đối với việc triển khai Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Thứ nhất, Luật năm 2015 quy định HĐND cấp tỉnh có quyền ban hành nghị quyết, UBND cấp tỉnh có quyền ban hành quyết định để quy định chi tiết, điều khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Thiết nghĩ, việc giao cho cấp dưới quy định chi tiết văn bản của cấp trên sẽ phù hợp khi cơ quan được giao là một cơ quan có thẩm quyền chung trong cả nước (Quốc hội giao Chính phủ quy định chi tiết một số điều của luật) hay cơ quan chuyên môn ở trung ương (Quốc hội, Chính phủ giao cho bộ quy định chi tiết luật, nghị định), vì như vậy vừa đạt được mục đích của ủy quyền, vừa đảm bảo được sự thống nhất của pháp luật. Còn việc Luật năm 2015 trao quyền cho HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành văn bản để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cấp trên không thực sự phù hợp. Bởi có thể đưa ra lý do cho việc ủy quyền này là xuất phát từ sự đặc thù riêng biệt về địa lý, dân cư, điều kiện kinh tế, xã hội… của từng địa phương nên cơ quan nhà nước cấp trên trao quyền chủ động cho địa phương quy định cụ thể. Tuy nhiên, nếu giải thích như vậy sẽ trùng lặp giữa khoản 1 và khoản 4 Điều 27. Còn nếu việc ủy quyền xuất phát từ lý do khác, thì có thể dẫn đến sự thiếu thống nhất trong hệ thống pháp luật từ trung ương đến địa phương, bởi khi trao quyền quy định chi tiết cho địa phương, thì hoàn toàn có thể xảy ra tình trạng các địa phương quy định không giống nhau về cùng một vấn đề được giao.

Thứ hai, về VBQPPL của HĐND và UBND cấp huyện, xã, Luật năm 2015 quy định các chủ thể được phép ban hành VBQPPL quy định những vấn đề được giao trong luật, tức là khi có sự ủy quyền của Quốc hội. Trên thực tế, thông thường Quốc hội chỉ giao việc quy định những vấn đề chi tiết cho Chính phủ hoặc các bộ, do đó việc giao cho chính quyền địa phương cấp huyện, xã quy định văn bản chi tiết là điều khó xảy ra. Về vấn đề này, có một số quan điểm cho rằng nên cắt bỏ thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương cấp huyện, xã, tuy nhiên theo tác giả trong những năm trở lại đây nhu cầu ban hành VBQPPL của cấp huyên, xã là hoàn toàn có thực, mặc dù không lớn. Bên cạnh đó, vấn đề tự quản, tự chịu trách nhiệm của cấp huyện, xã được bàn đến sôi nổi và là khuynh hướng xây dựng chính quyền địa phương hiện nay. Nếu nói đến vấn đề tự quản, tự chịu trách nhiệm, thì có lẽ không chỉ dừng lại ở việc tự quản, tự chịu trách nhiệm về việc giải quyết những vấn đề cụ thể mà tự quản, tự chịu trách nhiệm còn bao hàm cả việc tự định ra các chủ trương, biện pháp quản lý áp dụng chung trên phạm vi địa bàn quản lý. Vì vậy, rất nên quy định chính quyền cấp huyện, xã có thẩm quyền ban hành VBQPPL nhưng cần quy định rõ ràng hơn, cụ thể hơn.

Thứ ba, Điều 29 Luật năm 2005 quy định HĐND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành nghị quyết, UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết định theo quy định của Luật này và các Luật khác có liên quan. Với quy định này, góp phần tạo nên sự thống nhất trong hệ thống các văn bản pháp luật (phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, cũng như các VBQPPL khác có liên quan), khắc phục sự trùng lắp, chồng chéo trong quá trình tổ chức, thực hiện các quy định của pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền, đáp ứng nhu cầu hội nhập. Tuy nhiên, hiện nay Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì HĐND và UBND đều được tổ chức ở 3 cấp (tỉnh, huyện, xã), còn đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đến nay các văn bản pháp luật chưa quy định cụ thể. Chính vì vậy, cần có quy định cụ thể về thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trong khoản 11, Điều 4 và Điều 29 của Luật năm 2015.

Thứ tư, khoản 4 Điều 27 Luật năm 2015 quy định HĐND ban hành quyết định quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Tuy nhiên, Điều 14 Luật năm 2015 lại nghiêm cấm quy định thủ tục hành chính trong VBQPPL của chính quyền địa phương. Việc quy định như vậy sẽ gây khó khăn cho HĐND khi quy định các biện pháp đặc thù cho địa phương mình, vì thông thường địa phương sẽ có những hướng dẫn về trình tự, thủ tục thực hiện khi ban hành một biện pháp đặc thù nào đó trong khi Luật lại quy định HĐND không được quyền đặt ra thủ tục hành chính.

Tóm lại, mặc dù vẫn còn những quy định gây tranh cãi, tuy nhiên không thể phủ nhận Luật năm 2015 đã có những điểm mới, tiến bộ khi quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương, góp phần thống nhất, đồng bộ, minh bạch hệ thống VBQPPL, nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý hành chính nhà nước ở trung ương đến địa phương.

ThS. Hoàng Ngọc Hải