Tài phán hành chính ở một số nước trên thế giới

Tài phán hành chính và Toà án hành chính là vấn đề còn mới đối với chúng ta hiện nay. Thiết lập hệ thống các cơ quan tài phán hành chính đặt ra nhiều vấn đề lý luận, thực tiễn cần nghiên cứu. Điều đó đòi hỏi phải tính đến kinh nghiệm của các nước có nền tài phán hành chính phát triển, vận dụng những tri thức đó một cách khoa học, hợp lý vào các điều kiện cụ thể và đặc thù của Việt Nam là việc làm cần thiết.

Xuất phát từ quan điểm đó, trong bài viết này, chủ yếu tập trung trình bày sự hình thành và phát triển của hệ thống tài phán hành chính khác nhau trên thế giới và những lý giải về nó qua các giai đoạn phát triển của nền tài phán hành chính ở một số nước điển hình.

A. QUAN ĐIỂM CỦA CÁC NƯỚC VỀ TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH

Để có thể tiếp cận với vấn đề này, chúng ta lần lượt khảo sát sự hình thành và phát triển của các hệ thống tài phán hành chính khác nhau trên thế giới và lý giải về nó qua các giai đoạn lịch sử nền tài phán hành chính ở một số nước điển hình.

I. LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ QUAN ĐIỂM VỀ CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở CỘNG HOÀ PHÁP.

Có thể nói, Cộng hoà Pháp là nước có một lịch sử khá lâu đời trong việc tổ chức cơ quan tài phán hành chính, từ gần 200 năm nay. Xuất phát từ quan điểm độc đáo về sự phân chia quyền lực, dưới chế độ cũ, các Đại pháp viện, một loại cơ quan toà án cao cấp có tính thẩm quyền xét xử các vụ án, kể các việc xem xét tính hợp pháp của các hành vi của cơ quan quản lý. Các Thẩm phán của Đại pháp viện can thiệp sâu vào hoạt động quản lý. Cơ quan quản lý nhiều khi bị tê liệt và hạn chế vì sự can thiệp này, đặc biệt là đối với những dự kiến cải cách. Những người cách mạng phản đối cơ chế này vì họ coi như vậy là vi phạm nguyên tắc phân chia quyền lực tư pháp đã vượt ra khỏi phạm vi của mình và lấn sang quyền hành pháp. Quan điểm này được các nhà lập pháp ủng hộ, Đạo luật 16.24 tháng 8/1790, Điều 13 ghi rõ: “Chức năng xét xử là riêng biệt và tồn tại tách rời với chức năng quản lý hành chính. Các Toà án không thể làm rối loạn bất cứ hoạt động nào của cơ quan quản lý vì lý do công vụ của họ”. Sắc lệnh ngày 16 tháng Hoa quả năm thứ tám nhấn mạnh: “Cấm các Toà án phán xử các văn bản hành chính trong bất cứ lĩnh vực nào”. Từ đó, các Đại pháp viện không có thẩm quyền xét xử các hành vi hành chính mà việc này thuộc về các cơ quan hành chính. Tuy nhiên, việc trao quyền xét xử các tranh chấp hành chính cho chính bản thân cơ quan hành chính lại dẫn đến một hậu quả đương nhiên là làm lẫn lộn chức năng hành chính và chức năng tài phán do có hai điểm hạn chế rõ ràng:

Điểm thứ nhất, các nhà hành chính nhiều khi không phải là các luật gia, vì thế phán quyết của họ không phải lúc nào cũng chính xác về phương diện pháp lý.

Điểm thứ nhất, quan trọng hơn là cơ quan hành chính vừa là người bị kiện lại vừa là người xử kiện, vừa là thẩm phán vừa là đương sự, họ là người có quyền phán xét hành vi của chính mình hoặc cấp dưới. Như vậy, rõ ràng không thể bảo đảm tính công bằng và vô tư trong quá trình giải quyết vụ kiện.

Thể thức giải quyết này, mà người ta thường gọi là “Bộ trưởng - Quan toà” bị phê phán rất nhiều. Để khắc phục tình trạng bất hợp lý đó, người ta đưa ra một nguyên tắc quan trọng của nền hành chính Pháp, đó là nguyên tắc phân chia hành chính quản lý và hành chính tài phán với lý lẽ: nền hành chính quốc gia là thống nhất gồm hai hoạt động:

- Hành chính quản lý (hay hành chỉnh điều hành) là toàn bộ hoạt động thường ngày của cơ quan hành chính trong các lĩnh vực của đời sống xã hội.

- Hành chính tài phán là hoạt động xem xét tính hợp pháp của các hành vi hành chính (tức là hành chính điều hành) thông qua việc giải quyết các khiếu kiện của người dân khi họ phản đối quyết định của cơ quan hành chính vì cho rằng quyết định đó trái pháp luật, gây thiệt hại hoặc cản trở việc thực hiện các quyền và lợi ích của họ đã được pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện.

Hai mặt hành chính này, nhìn bề ngoài có vẻ như mâu thuẫn nhưng thực ra đều có mục đích chung là làm cho bộ máy công quyền ngày càng hoàn thiện hơn. Chính từ quan điểm đó mà Hội đồng Nhà nước đã thiết lập, đạo luật quy định chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này cũng thể hiện quan điểm trên khi giao cho Hội đồng Nhà nước có chức năng kép:

- Tham gia soạn thảo hoặc cho ý kiến đối với dự án pháp luật.

- Giải quyết “khó khăn” trong hoạt động của bộ máy hành chính. Chức năng thứ hai này chính là việc giải quyết khiếu nại của công dân đối với các hành vi hành chính.

Tuy nhiên, Hội đồng Nhà nước Pháp khi ra đời chưa phải đã là cơ quan tài phán hành chính thực thụ. Nó có trách nhiệm nhận các đơn khiếu nại của công dân, tiến hành xem xét, thẩm cứu và đề nghị giải pháp cho vụ kiện để nhà vua hoặc những người đứng đầu cơ quan hành chính quyết định. Thời kỳ này, người ta gọi là Hội đồng Nhà nước có thẩm quyền xét xử hạn chế, kéo dài hàng thế kỷ. Thực chất, đây là phương sách tổ chức cơ quan tài phán hành chính, tức là cơ quan hành chính chuyên giải quyết khiếu kiện hành chính. Cho đến đạo luật 24/5/1872 Hội đồng mới có quyền tự mình đưa ra phán quyết đối với các tranh chấp hành chính, ra các bản án “nhân danh nhân dân Pháp”. Các toà án hành chính ở cấp cơ sở cũng có quá trình hình thành tương tự như vậy.

Có một vấn đề khác nữa, quan hệ chặt chẽ với sự ra đời cơ quan tài phán hành chính Pháp, đó là học thuyết về sự phân chia hệ thống pháp luật ra hai ngành chủ yếu là luật công và luật tư, theo đó:

- Luật tư là tổng hợp các chế định điều chỉnh các mối quan hệ giữa các cá nhân với nhau trong các giao lưu dân sự: hoạt động mua bán, thuê mướn, thừa kế, tặng cho, các hoạt động sản xuất, kinh doanh… Điển hình của hệ thống này là Luật dân sự, Luật gia đình, Luật thương mại… Đặc trưng của luật tư là mối quan hệ hoàn toàn bình đẳng và trên cơ sở thoả thuận tự nguyện ý chí của các chủ thể.

- Luật công là tổng hợp các chế định điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà nước với công dân, giữa cơ quan công quyền với các cá nhân, giữa các công quyền với nhau trong quá trình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Điển hình của hệ thống luật công là Hiến pháp, các luật tổ chức, luật hành chính, luật thuế, luật công pháp quốc tế… Luật công, ngoài việc bảo vệ lợi ích của các cá nhân, còn nhằm bảo vệ lợi ích chung của cả cộng đồng, lợi ích quốc gia nên trong một số quan hệ (đặc biệt là quan hệ pháp luật hành chính) còn có sự bất bình đẳng giữa các chủ thể.

Từ sự phân chia như vậy giữa các ngành luật dẫn đến sự hình thành và phân định phạm vi thẩm quyền xét xử giữa hai ngành tài phán: khi các tranh chấp nảy sinh trong quan hệ xuất phát từ việc áp dụng chế định của luật sư thì Toà án tư pháp có thẩm quyền giải quyết . Ngược lại, các vụ kiện liên quan đến luật công sẽ do Toà án hành chính giải quyết.

Tóm lại, nhìn vào lịch sử hình thành, cơ quan tài phán hành chính Pháp đã trải qua một thời kỳ khá dài từ chỗ chưa hoàn thiện đến hoàn thiện. Người Pháp quan niệm sự có mặt các Toà án hành chính là một yếu tố quan trọng của một Nhà nước pháp quyền với hai sứ mạng: bảo vệ quyền của công dân; mặt khác bảo vệ tính pháp quyền trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Quan niệm này dẫn đến việc quy định về thẩm quyền của các Toà án hành chính Pháp có nét đặc biệt sẽ nói ở phần sau.

II. SỰ HÌNH THÀNH NỀN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH HIỆN ĐẠI Ở CỘNG HOÀ LIÊN BANG ĐỨC

Sự xuất hiện nền tài phán hành chính hiện đại ở Cộng hoà liên bang Đức (CHLB Đức) có nguồn gốc từ nửa sau của thế kỷ thứ XIX. Sự bảo vệ pháp luật một cách toàn diện và triệt để của người dân trước Nhà nước rõ ràng là được thiết lập cho tới sau chiến tranh thế giới lần thứ II.

Thế kỷ thứ XIX ở nước Đức là thế kỷ của sự khởi xướng và định hình của giới tư sản. Dưới thời quân chủ lập hiến, những đặc quyền của các đẳng cấp dần dần bị thu hẹp. Do ảnh hưởng của những tư tưởng tự do, ý tưởng về một xã hội công dân, tức là một xã hội trong đó những người dân bình đẳng với nhau dần dần được thể hiện. Ý tưởng này theo đuổi một xã hội hiện đại, trong đó các quyền cá nhân được tôn trọng. Vai trò của các nhà quân chủ cũng như bộ máy công chức của họ không còn được nhìn nhận có thể chăm sóc toàn diện về hạnh phúc cho các thần dân, kể cả trong lĩnh vực đời tư như trước kia nữa. Chức năng chính của Nhà nước thu hẹp lại trong khuôn khổ của việc định ra các quy tắc chuẩn mực xử sự của các cá nhân, loại bỏ những ảnh hưởng xấu trong quan hệ cộng đồng. Điều đó có nghĩa là mục đích hoạt động chủ yếu của bộ máy nhà nước là nhằm duy trì an toàn xã hội và trật tự công cộng.

Khi mà các đạo luật thực hiện chức năng của mình với tư cách là phương tiện chống lại sự chuyên chế của Nhà nước thì tất nhiên cũng phải tìm kiếm những phương tiện nhằm thi hành đạo luật đó về mặt thực tế. Có nghĩa rằng, phải có một cơ chế để kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo đảm hoạt động của nó theo đúng khuôn khổ mà pháp luật cho phép, không được lạm quyền, lộng quyền. Điều đó đòi hỏi tất yếu phải có hoạt động tài phán hành chính. Ở nửa đầu thế kỷ thứ XIX đã tồn tại ở Đức cái gọi là tư pháp hành chính. Bộ máy hành chính tổ chức ra các cơ quan chuyên trách để giải quyết các việc kiện tụng về hành chính. Với tư cách là một bộ phận của hệ thống hành chính, nhưng cơ quan này không có các Thẩm phán độc lập mà chỉ có công chức hành chính đảm nhận việc giải quyết kiện tụng. Tuy nhiên cũng như ở Pháp, dần dần người ta nhận ra rằng đây là một hình thức tự kiểm tra của hệ thống hành chính. Tuy có một ưu điểm nhưng không đủ cho sự bảo đảm pháp luật một cách hữu hiệu cho công dân và từ đó dẫn đến yêu cầu ngày càng rõ rệt phải có một sự bảo đảm mạnh mẽ hơn nữa thông qua các Toà án độc lập. Tư tưởng này thể hiện vào nửa sau thế kỷ thứ XIX. Trong cuốn “Nhà nước pháp quyền” của Otto Beahr xuất bản năm 1964, tác giả đã viết: “Pháp luật và đạo luật chỉ có thể giành được ý nghĩa và quyền lực thực sự ở nơi nó sẵn sàng tìm thấy một sự phán quyết về việc thi hành chúng”. Khi đã đi đến một quyết định cơ bản là cần thiết phải tổ chức việc kiểm tra hoạt động hành chính theo con đường toà án thì cùng với nó sẽ đặt ra vấn đề: việc kiểm tra này sẽ giao cho các Toà án thường (Toà án tư pháp) hay Toà án chuyên trách về hành chính? Những người ủng hộ một nền tài phán hành chính chuyên trách lập luận rằng: bản chất luật công là việc điều chỉnh các mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân và trong đó tồn tại những nguyên tắc pháp lý khác biệt so với những quan hệ pháp luật giữa công dân với nhau do luật tư điều chỉnh. Điều đó cũng ảnh hưởng đến luật về tố tụng, vì vậy càng phải tổ chức các Toà án hành chính độc lập. Phần lớn các Bang của Đức đã quyết đinh theo hướng này và sự tách biệt về mặt tổ chức, giữa các Toà án hành chính chuyên trách tách ra khỏi hệ thống các Toà án hành chính chung.

III. CÁC NƯỚC THEO HỆ THỐNG LUẬT ANH - MỸ (ANGLO - SAXON)

Nhìn chung ở các nước theo hệ thống này, luật hành chính ít phát triển. Các cơ quan hành chính nhà nước không có nhiều ưu quyền trong quan hệ với công dân. Với quan niệm lợi ích chung chẳng qua chỉ là con số nguyên tắc bình đẳng, thoả thuận và quyền của cá nhân được đề cao. Từ đó sự phân chia giữa luật công và luật tư không rõ nét. Người ta cho rằng, hệ thống pháp luật hiện có đủ để áp dụng cho cả các quan hệ giữa Nhà nước và công dân và từ đó dẫn đến việc từ chối việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính chuyên trách. Các tranh chấp hành chính thông thường trước hết được giải quyết trong nội bộ cơ quan hành chính theo hệ thống thứ bậc: công dân phản đối quyết định hành chính thì gửi khiếu nại đến chính cơ quan đã ra quyết định đó hoặc cấp trên của cơ quan này. Nếu công dân không thoả mãn với trả lời của cơ quan hành chính thì khi đó họ mới kiện ra toà. Thủ tục tố tụng dân sự được áp dụng trong việc giải quyết các vụ án hành chính. Thông thường, chỉ có các Toà án cao cấp (phúc thẩm) mới có quyền thụ lý và xét xử các vụ kiện hành chính. Tuy nhiên, trong khoảng 20 năm trở lại đây, do nhu cầu giải quyết các tranh chấp hành chính và tính chất phức tạp của vụ kiện hành chính, ở một số nước theo hệ thống luật Anh - Mỹ cũng bắt đầu nghĩ đến việc cần phải có cơ quan tài phán hành chính chuyên trách trong một số lĩnh vực quan trọng (thuế, nhà cửa, đất đai, bảo hiểm, y tế, phúc lợi xã hội). Chẳng hạn như ở Úc, Toà án tư pháp cấp phúc thẩm tổ chức toà chuyên trách về hành chính, xét xử vụ kiện sau khi đã được giải quyết ở cơ quan hành chính. Nếu đương sự không đồng ý thì có quyền kháng cáo và Toà án tối cao tư pháp sẽ giám đốc lại việc xét xử đó.

IV. VẤN ĐỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở CÁC NƯỚC XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

Nói chung, ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây không có các Toà án hành chính. Ở những nước này có một quan niệm phổ biến là dưới chế độ xã hội chủ nghĩa, cho nên về cơ bản, quyền lợi của Nhà nước và người dân là hoàn toàn nhất trí, không có sự mâu thuẫn. Từ đó, không có tranh chấp nảy sinh giữa công dân và cơ quan nhà nước. Vì vậy, không cần thiết phải lập ra các Toà án hành chính. Trong quá trình quản lý điều hành, nếu cơ quan nhà nước phạm sai lầm bị người dân khiếu nại, phản đối thì chính cơ quan hành chính đã có quyết định hoặc hành vi sai trái đó hoặc cấp trên trực tiếp sẽ xem xét lại và “tự sửa chữa”. Phương cách này đôi lúc cũng có hiệu quả, nhưng trên thực tế, đó chính là hệ thống mà người ta thường gọi là “Bộ trưởng - Quan toà”. Thiếu một cơ chế đảm bảo cho công dân có thể tranh luận với cơ quan hành chính khi có tranh chấp, thiếu một cơ chế kiểm soát hữu hiệu tính hợp pháp trong hoạt động quản lý nhà nước. Quyền công dân được pháp luật ghi nhận khá đầy đủ nhưng trên thực tế bị vi phạm nhiều. Ở các nước này, thường có một hệ thống các cơ quan gọi là Viện kiểm sát, được giao nhiệm vụ kiểm soát các văn bản và hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước nhưng nhiệm vụ của hệ thống cơ quan này chỉ giới hạn ở việc kiểm tra, phát hiện và có quyền kiến nghị (dưới hình thức kháng nghị) với các cơ quan hành chính. Như vậy, Viện kiểm sát không có chức năng tài phán hành chính. Thực ra, pháp luật một số nước Đông Âu có ghi nhận việc khởi kiện hành chính trước các Toà án thường nhưng hết sức hạn chế, chẳng hạn như chỉ trong lĩnh vực nhà ở và thuế (Liên Xô cũ, Hungari, Cộng hoà dân chủ Đức, Tiệp Khắc). Từ một thập kỷ trở lại đây, sự cần thiết phải kiểm tra hoạt động của các cơ quan hành chính dưới hình thức tài phán dần dần được thừa nhận và thẩm quyền được giao cho các Toà án thường giải quyết. Đó là ở các nước Nam Tư cũ (1952), Rumani (1967), Bungari (1970), Ba Lan (1980), đặc biệt là trường hợp ở Ba Lan. Có thể nói, Ba Lan là nước đầu tiên trong khối xã hội chủ nghĩa lập ra một cơ quan tài phán hành chính thực thụ, đó là Toà án hành chính cao cấp với thẩm quyền khá rộng trong các lĩnh vực: xây dựng, nhà ở, giáo dục, nông nghiệp và một số lĩnh vực khác. Trước khi khởi kiện đến Toà án hành chính cao cấp, người kiện phải khiếu nại đến cơ quan hành chính. Toà án hành chính cao cấp chịu sự giám đốc của Toà án tối cao (Toà án tư pháp).

Ở Liên Xô cũ, theo Luật ngày 30/6/1987, công dân có quyền khởi kiện trước Toà án nhân dân đối với các quyết định của cơ quan hành chính nhà nước.

Đạo luật ngày 30/6/1987 được sửa đổi ngày 20/11/1987: “Luật về thủ tục khiếu kiện trước Toà án đối với các hành vi bất hợp pháp của các công chức, xâm hại đến quyền công dân”. Quy định của Luật trên được cụ thể hoá trong Nghị quyết của Hội đồng toàn thể Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao ngày 27/7/1990 trong đó xác định: các văn bản có thể bị kiện là các văn bản mà cơ quan hành chính nhà nước bất hợp pháp xâm hại đến khả năng thực hiện toàn bộ này một phần quyền công dân được pháp luật ghi nhận. Tuy nhiên, Luật cũng quy định chỉ có thể kiện các văn bản của chính quyền địa phương, các cơ quan chuyên môn của nó…, không được kiện văn bản của cấp Bộ và Chính phủ. Nhưng phát triển nhanh hơn cả trong lĩnh vực này có lẽ phải nói đến Trung Quốc. Trong thời kỳ đổi mới, Trung Quốc đã nhìn nhận tính cần thiết của việc tổ chức hoạt động tài phán hành chính. Nó cho phép đảm bảo các quyền công dân chống lại sự chuyên quyền của cơ quan hành chính, nó làm thay đổi mối quan hệ giữa người quản lý và người bị quản lý và tăng cường tính pháp chế trong hoạt động quản lý. Từ năm 1982, Toà án nhân dân có quyền xét xử các tranh chấp hành chính mà pháp luật quy định, có thể kiện ra Toà án và được giải quyết theo quy định của Luật tố tụng dân sự. Năm 1990, Trung Quốc ban hành và áp dụng Luật tố tụng hành chính, đây là bước phát triển quan trọng của nền tài phán hành chính Trung Quốc.

B. TỔ CHỨC CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH

Tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở các nước trên thế giới rất khác nhau nhưng về tổng quát, có thể phân ra làm mấy hệ thống cơ bản sau đây:

1. Pháp và một số nước theo mô hình Pháp: Có các Toà án hành chính độc lập nhưng gắn bó chặt chẽ với nền hành chính quốc gia thông qua việc giao thêm cho Toà án hành chính chức năng tư vấn pháp lý, nhất là ở trung ương. Cùng với Pháp là các nước: Thổ Nhĩ Kỳ, Hy Lạp, Bỉ, Italia, Ai Cập, Côlômbia.

2. Một số nước có hệ thống cơ quan tài phán hành chính chỉ làm nhiệm vụ xét xử hành chính. Đó là: Cộng hoà liên bang Đức, Thuỵ Điển, Phần Lan, Áo, Bồ Đào Nha, Mêhicô…

3. Một số nước chọn giải pháp trung gian: Toà án hành chính không tổ chức thành hệ thống độc lập mà thành các toà án chuyên trách về hành chính trong hệ thống Toà án thường như ở Trung Quốc, Inđônêxia, Bênanh, Cônggô, Bờ biển Ngà, Mađagaxca, Môritani, Nigiênia, Xênêgan, Tôgô…

4. Ở các nước theo hệ thống luật Anh - Mỹ: Toà án thường có chức năng tài phán hành chính, ngoài Anh, Mỹ có các nước Ailen, Aixơlen, Nauy, Đan Mạch, Canađa, Síp, Nigênia, Irắc, Ixraen. Một số nước Đông Nam Á ảnh hưởng Mỹ cũng theo hệ thống này.

Việc lựa chọn mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở mỗi nước căn cứ vào nhiều yếu tố và hoàn cảnh cụ thể. Cách thức tổ chức có thể thích hợp với nước này nhưng lại không thể áp dụng với nước khác hoặc ngược lại. Tuy nhiên, qua khảo sát thực tiễn hoạt động xét xử các vụ kiện về hành chính ở một số nước, có thể nhận thấy rằng, mỗi mô hình tổ chức đều có những ưu điểm và hạn chế của nó.

Ở những nước theo chế độ nhất hệ tài phán, tổ chức cơ quan xét xử hành chính đơn giản và gọn nhẹ, việc giải thích và áp dụng pháp luật dễ dàng được thống nhất không phát sinh vấn đề tranh chấp về thẩm quyền giữa các Toà án với nhau. Tuy nhiên, hoạt động xét xử các vụ kiện về hành chính nhiều khi gặp khó khăn, bởi vì hoạt động quản lý (đối tượng xét xử của các vụ kiện về hành chính) vốn đa dạng và khá phức tạp. Toà án không dễ dàng đánh giá được tính hợp pháp của một quyết định, một hành vi hành chính, thậm chí đôi khi gặp khó khăn trong việc thu thập chứng cứ từ cơ quan hành chính. Hơn thế nữa, đặc điểm của tố tụng hành chính là bản án, quyết định của Toà án muốn có hiệu lực trên thực tế phải thông qua quyết định của cơ quan hành chính. Với nguyên tắc của chế độ phân quyền, Toà án chỉ có thể yêu cầu chứ không thể thay thế cơ quan quản lý để ra các quyết định hành chính (chẳng hạn quyết định cấp giấy phép xây dựng). Vì vậy, việc thi hành phán quyết hành chính của Toà án nhiều khi gặp khó khăn. Đây là một vấn đề mà các Toà án thường xuyên phải đương đầu và tìm các phương cách giải quyết.

Ở những nước theo chế độ lưỡng hệ tài phán: các Toà án hành chính được tổ chức riêng, Thẩm phán chuyên xét xử các vụ kiện trong lĩnh vực hành chính nên họ có điều kiện để nghiên cứu chuyên sâu về luật hành chính và khoa học quản lý, vì vậy rất có lợi cho việc thực hiện chức năng xét xử của họ. Điều này thấy rõ nét hơn khi các cơ quan tài phán hành chính có thêm chức năng tham vấn pháp lý (các nước theo mô hình Pháp), ở những nước này, Toà án hành chính có mối quan hệ khá mật thiết với các cơ quan hành chính và ít nhiều với quyền lực của Thủ tướng Chính phủ, người đứng đầu hệ thống hành pháp. Vì vậy, việc thi hành phán quyết của Toà án hành chính có nhiều thuận lợi. Tuy nhiên, tổ chức xét xử ở những nước lưỡng hệ tài phán khá phức tạp và cồng kềnh. Việc có mặt hai hệ thống cơ quan tài phán làm phát sinh các tranh chấp về thẩm quyền mà vấn đề này đôi khi không đơn giản. Sự đùn đẩy giữa hai ngành xét xử sẽ làm chậm trễ quá trình giải quyết vụ việc và điều đó gây thiệt hại cho công dân, những người khởi kiện trước cơ quan công lý. Sự tồn tại hai Toà án tối cao (về hành chính và tư pháp) cũng dẫn đến một nguy cơ khác là có thể có sự giải thích và áp dụng khác nhau giữa hai ngành Toà án trước cùng một vấn đề pháp luật, điều đó hoàn toàn không có lợi cho việc bảo đảm tính thống nhất của một nền pháp chế, tất nhiên đây là vấn đề mang tính lý thuyết mà ít khi xảy ra trong thực tế.

C. MỘT SỐ VẤN ĐỀ TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH

I. THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH

1. Phạm vi thẩm quyền của Toà án hành chính:

Nhìn chung, pháp luật tố tụng hành chính ở các nước đều qui định Toà án hành chính có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các quyết định (hành vi) hành chính cá biệt. Chẳng hạn, Điều 35 Luật tố tụng hành chính Cộng hoà liên bang Đức quy định quyết định hành chính (đối tượng bị kiện trước Toà án hành chính): “… là từng chỉ thị, quyết định hay biện pháp do một cơ quan hành chính ban hành nhằm điều chỉnh một trường hợp (vụ việc) cá biệt…” hay như tại Điều 2 Luật tố tụng hành chính Trung Quốc quy định: “… mọi công dân, pháp nhân hay tổ chức có quyền khởi kiện đối với các văn bản hành chính cụ thể của một cơ quan hành chính nhà nước hay một công chức hành chính…”. Được coi là một văn bản hành chính cụ thể là một quyết định hành chính được áp dụng cho một người hay một số người xác định, khác với văn bản có tính pháp quy.

Pháp luật Thuỵ Điển cũng quy định: đối tượng xem xét của các Toà án hành chính là các quyết định hành chính, tức là các quyết định cụ thể, do cơ quan hành chính công ban hành.

Hầu hết các nước đều có quy định tương tự: Toà án hành chính chỉ giải quyết khiếu kiện đối với quyết định hành chính cá biệt, với hai lý do:

- Mục đích hoạt động của cơ quan tài phán hành chính là để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân. Các văn bản pháp quy thường không đụng chạm trực tiếp đến các quyền lợi của người dân, vì vậy họ không có quyền kiện.

- Cơ quan quản lý nhà nước ra các văn bản pháp quy để giải quyết những vấn đề chung theo yêu cầu quản lý nhà nước và vì lợi ích chung của cộng đồng nếu cho phép khiếu kiện cả văn bản pháp quy sẽ dẫn đến nguy cơ làm ảnh hưởng đến hoạt động quản lý.

Nhưng pháp luật nhiều nước cho phép Toà án kiểm tra một cách gián tiếp tính hợp pháp của các văn bản pháp quy trong quá trình giải quyết khiếu kiện đối với một quyết định hành chính cá biệt.

Tuy nhiên về vấn đề này, Pháp là một trong số ít các nước có quy định cho phép công dân có thể khởi kiện trực tiếp đối với một văn bản pháp quy với quan niệm rằng: việc có mặt cơ quan tài phán hành chính, ngoài mục đích bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp trong mọi hoạt động của nó - là một yếu tố quan trọng của một Nhà nước pháp quyền. Cả văn bản của cơ quan hành pháp, dù là văn bản pháp quy hay văn bản cá biệt, đều phải phù hợp với luật và Hiến pháp, vì vậy đều có thể bị kiện ra trước cơ quan tài phán hành chính.

Pháp luật các nước đều có quy định một số tranh chấp tuỳ thuộc lĩnh vực hành chính nhưng không thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính vì các lý do liên quan đến lợi ích quốc gia, chủ quyền dân tộc và sự hoạt động của bộ máy nhà nước. Đó là:

- Các văn bản nhà nước liên quan đến an ninh, quốc phòng.

- Các văn bản nhà nước liên quan đến việc thực hiện chính sách ngoại giao.

- Các hành vi thuộc hoạt động nội bộ của một cơ quan nhà nước.

Các nước đều có quan niệm chung là làm sao để hoạt động tài phán hành chính không làm ảnh hưởng đến hoạt động hành chính quản lý. Vì vậy, những việc thuộc về quan hệ chỉ đạo, điều hành trong nội bộ cơ quan nhà nước thì không thuộc thẩm quyền xem xét của Toà án hành chính. Mặt khác, các hoạt động của cơ quan nhà nước phải tuân thủ theo quy chế công vụ, công chức. Các công chức được hưởng một số quyền lợi nhất định và vì thế họ cũng phải chấp hành tốt nghĩa vụ công vụ của cấp trên như việc điều động, thuyên chuyển, sắp xếp, chuyển công việc… Tuy nhiên, nếu họ bị kỷ luật đến mức buộc thôi việc thì có quyền kiện ra Toà án hành chính vì hình thức này liên quan đến quyền có việc làm của mọi công dân. Hầu hết các nước cũng có quy định tương tự.

2. Sự phân định thẩm quyền giữa Toà án hành chính và Toà án tư pháp

Đây là vấn đề hết sức quan trọng, đặc biệt là đối với những nước tồn tại hai ngành tài phán riêng rẽ. Các nước đưa ra những tiêu chí khác nhau để xác định một vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính.

Ở Pháp quy định tranh chấp nảy sinh mà một bên là cơ quan công quyền thực thi công vụ thì thuộc thẩm quyền của Toà án hành chính. Cách quy định này căn cứ vào chủ thể trong tranh chấp dẫn đến việc pháp luật của Pháp quy định một số tranh chấp có tính gần như tính chất quan hệ dân sự cũng thuộc quyền xét xử của Toà án hành chính (người ta gọi là khế ước hành chính - Contrat administratif) và như vậy, nhiệm vụ của Toà án hành chính Pháp trở nên nặng nề hơn.

Thuỵ Điển và Phần Lan đưa ra một nguyên tắc đơn giản hơn. Các khiếu nại mà trong đó quyết định (hành vi) bị khiếu nại dựa trên cơ sở quyền ra quyết định đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước thì thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính. Quy định này dựa trên tính chất của một quan hệ pháp luật để xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp và như vậy vấn đề là tương đối dễ hiểu, dễ áp dụng.

Việc phân định thẩm quyền giữa các Toà án ở Đức theo một nguyên tắc chung nhất là “bản chất luật được áp dụng sẽ xác định loại toà án nào có thẩm quyền”. Sự phân định thẩm quyền giữa các Toà án thường và Toà án hành chính hoàn toàn phụ thuộc vào việc xác định ranh giới giữa luật công và luật tư (trừ luật Hiến pháp). Tư tưởng chỉ đạo là khi cơ quan hành chính hành động như một cá nhân thì khi đó chịu sự điều chỉnh của luật tư (ví dụ: cơ quan nhà nước mua hoặc thuê một miếng đất, một đồ vật…), nếu có tranh chấp thì Toà án thường có thẩm quyền giải quyết; còn khi nó hoạt động với tính chất quyền lực công thì sẽ bị xét xử bởi các Toà án hành chính.

Xác định thẩm quyền của Toà án hành chính bằng việc đưa ra các nguyên tắc như trên là phương pháp được các nước có hệ thống Toà án hành chính phát triển áp dụng vì nó cho phép công dân có thể khiếu nại ra Toà án hành chính tất cả các tranh chấp hành chính. Ở các nước nền tài phán hành chính còn chưa phát triển. Toà án hành chính chưa đủ sức giải quyết một số lượng lớn việc khiếu kiện hành chính, mặt khác sự phân biệt giữa luật công và luật tư không rõ ràng thì pháp luật dùng phương pháp liệt kê. Ở những nước này, người ra đưa ra một danh sách các loại việc thẩm quyền của Toà án hành chính (chẳng hạn như Luật tố tụng hành chính Trung Quốc nêu ra 8 loại việc) hoặc trong các văn bản hành chính ở các lĩnh vực sẽ chỉ rõ việc nào có thể kiện ra Toà án hành chính. Phương pháp liệt kê có nhược điểm là không bao quát được hết các tranh chấp hành chính, vốn rất đa dạng, thuộc thẩm quyền Toà án hành chính nhưng cách quy định như vậy phù hợp với những nước pháp luật hành chính nói chung và tài phán hành chính nói riêng chưa phát triển, trình độ dân trí nhìn chung chưa cao.

II. GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THEO CẤP HÀNH CHÍNH Ở CÁC NƯỚC

Ở một nước, mặc dù cơ quan tài phán hành chính được thành lập từ lâu và xét xử các vụ kiện về hành chính đã đi vào nề nếp, người ta vẫn coi trọng việc giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính, một số nước coi đó là một thể thức bắt buộc trước khi kiện ra Toà án hành chính, một số nước khác (nhất là những nước có nền tài phán hành chính phát triển) cho phép công dân có quyền lựa chọn: hoặc khiếu nại đến cơ quan hành chính hoặc kiện thẳng ra Toà án hành chính. Đặc biệt ở Thuỵ Điển, pháp luật quy định các cơ quan hành chính và Toà án hành chính có thẩm quyền như nhau trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính có nghĩa rằng, nếu công dân muốn theo đuổi vụ kiện của mình đến cùng theo thứ bậc, cơ quan hành chính và Chính phủ là người ra quyết định cuối cùng mà không cần phải kiện ra trước Toà án hành chính. Pháp luật có những quy định chặt chẽ để tránh tình trạng cùng một vụ kiện nhưng cả cơ quan hành chính và Toà ánh hành chính đều tham gia giải quyết. Ở Cộng hoà liên bang Đức và Pháp, thể thức khiếu nại hành chính cũng được coi là bước giải quyết quan trọng. Người ta quan niệm rằng, khiếu nại hành chính tạo cho công dân có khả năng rộng hơn so với kiện hành chính. Bởi vì, công dân chỉ có thể kiện một quyết định hành chính trước Toà án hành chính về tính hợp pháp của quyết định đó nhưng trong khiếu nại hành chính, công dân có thể đòi hỏi cơ quan hành chính xem xét ngay cả tính hợp thời (opportunité) của một quyết định hay biện pháp nào đó mà cơ quan chính áp dụng để cơ quan hành chính cân nhắc. Luật tố tụng hành chính Trung Quốc có những điều khoản liên quan đến khiếu nại hành chính. Khiếu nại hành chính không phải là một trình tự bắt buộc. Người khiếu nại không buộc phải khiếu nại tới cơ quan hành chính trước khi khởi kiện ra Toà án. Tuy nhiên, nếu luật hoặc văn bản pháp quy có quy định thì nó trở thành điều kiện bắt buộc. Cơ quan hành chính phải giải quyết khiếu nại trong thời hạn hai tháng kể từ ngày nhận được khiếu nại. Trường hợp không có sự thống nhất qua trình tự khiếu nại hành chính, người khiếu nại có thể kiện ra toà án trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được thông báo trả lời các cơ quan hành chính…. Pháp luật một số nước cũng đều có quy định tương tự như vậy, người ta cho rằng có hai lý do làm cho việc giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính có ý nghĩa ngay cả trong điều kiện có Toà án hành chính chuyên xét xử tranh chấp hành chính.

Một là, hành chính quản lý vốn phức tạp và đa dạng, nên đôi khi cơ quan hành chính đã không có được căn cứ chắc chắn để ra quyết định, việc tạo điều kiện cho họ xem xét lại hành vi của mình là điều kiện cần thiết khi có khiếu kiện, nếu cần thiết có thể thay đổi hoặc huỷ bỏ quyết định của mình hoặc của cấp dưới.

Hai là, công dân, người chịu tác động của quyết định hành chính có thể không có đủ thông tin để thấy được lý do xác đáng của quyết định hành chính, nên có những trường hợp, quyết định hành chính là đúng đắn nhưng họ vẫn khiếu nại. Nếu được giải thích cặn kẽ và đủ thông tin, nhận thấy đòi hỏi của mình là vô lý, có thể họ sẽ rút đơn kiện.

Giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính có một điểm lợi rõ ràng đỡ tốn kém thời gian hơn rất nhiều so với việc theo đuổi kiện tụng trước Toà án hành chính (tất nhiên là trong trường hợp đôi bên tìm ra giải pháp ổn thoả).

III. TẠM ĐÌNH CHỈNH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH KHI BỊ KHỞI KIỆN

Đây là một vấn đề quan trọng và khá phức tạp cần xử lý một cách rất khôn khéo trong Luật tố tụng hành chính của các nước. Bởi vì, sự hoạt động của Toà án hành chính, một mặt phải bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nhưng mặt khác, nó không được làm ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan quản lý cộng với nghĩa vụ phải bảo đảm lợi ích của cả cộng đồng, nếu bất kỳ một quyết định hay một biện pháp nào của cơ quan quản lý khi bị khởi kiện đều phải tạm thời đình chỉ thi hành thì sẽ có nguy cơ là nền hành chính sẽ bị tê liệt không thể hoạt động được. Có hai giải pháp chính được đưa ra:

Pháp luật của Trung Quốc quy định việc khởi kiện hành chính không có hiệu lực đình chỉ hay tạm đình chỉ thi hành quyết định hành chính bị kiện. Tuy nhiên, các văn bản cũng quy định các trường hợp ngoại lệ: nếu người kiện có yêu cầu thì Toà án có thể quyết định tạm hoãn thi hành quyết định bị kiện, nếu nhận thấy rằng việc thực hiện quyết định đó có thể gây những thiệt hại không thể khôi phục được và việc tạm hoãn đó không gây phương hại đến lợi ích chung của xã hội.

Luật tố tụng hành chính của Cộng hoà liên bang Đức quy định: về nguyên tắc, việc khởi kiện hành chính có hiệu lực tạm đình chỉ thi hành quyết định hành chính bị kiện. Nhưng trong một số trường hợp, cơ quan hành chính có thể ra lệnh thi hành ngay lập tức, đó là các trường hợp các yêu cầu về đóng góp và chi phí công, các lệnh không thể trì hoãn và các biện pháp do cảnh sát áp dụng, để đảm bảo phục vụ lợi ích công.

Nhưng để đảm bảo rằng các cơ quan hành chính không loại bỏ hiệu lực tạm đình chỉ này một cách độc đoán, Luật tố tụng hành chính bắt buộc cơ quan hành chính phải giải trình bằng văn bản của mình về tính cấp thiết phải thi hành ngay quyết định hành chính. Trong trường hợp công dân đề nghị tạm đình chỉ thì Toà án thực hiện quyền cân nhắc của mình trên cơ sở đánh giá đầy đủ các quyền lợi có liên quan… Toà án phải xem xét lại yêu cầu của công dân về việc chưa thi hành ngay quyết định hành chính có thật sự quan trọng hơn nhu cầu công cộng về việc thi hành ngay quyết định hành chính đó không.

Rõ ràng, giải pháp của Đức phức tạp hơn nhưng cũng bảo đảm hơn đối với việc cân bằng giữa các lợi ích khi giải quyết vụ kiện hành chính.

IV. QUYỀN HẠN CỦA TOÀ ÁN HÀNH CHÍNH TRONG XÉT XỬ

Quyền hạn của Toà án hành chính ở các nước có quy định khác nhau, tuy nhiên đều cố gắng không vi phạm các nguyên tắc về sự phân chia (hay phân công) quyền lực, tài phán hành chính không lấn sang hoạt động quản lý.

Các nước đều quy định quyền hạn chung nhất của Toà án là:

- Huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định bị kiện nếu thấy trái pháp luật.

- Yêu cầu cơ quan hành chính, trong một thời hạn nhất định, phải thực hiện một nghĩa vụ pháp luật đã được giao nhưng đã chậm trễ hoặc không thực hiện.

Như thế có nghĩa rằng: Toà án không có quyền ra một quyết định hành chính thay thế cho cơ quan quản lý mà chỉ có quyền pháp quyết và yêu cầu cơ quan này ra quyết định phù hợp với luật. Tuy nhiên, ở đây cũng có một số ngoại lệ:

Luật tố tụng hành chính Trung Quốc quy định: Toà án có quyền sửa đổi việc phạt nếu “rõ ràng” thiếu công bằng, việc sửa đổi ở đây có nghĩa rằng, Toà án có thể sửa đổi một phần hay toàn bộ quyết định của cơ quan hành chính. Nói một cách khác, bản án của Toà án sẽ thay thế quyết định hành chính.

Theo pháp luật của Cộng hoà liên bang Đức thì quyền hạn của Tòa án hành chính Đức rộng hơn, ngoài việc huỷ bỏ quyết định hành chính bất hợp pháp, trong một số trường hợp, Tòa án có thể sửa đổi quyết định bị kiện (chẳng hạn như xác định một mức trợ cấp hay xác nhận một mối quan hệ pháp lý). Mặt khác, Toà án có quyền ra lệnh cho cơ quan hành chính ra quyết định hoặc thực hiện một hành vi hành chính mà họ đã từ chối với công dân nếu có hai điều kiện:

- Cơ quan hành chính đó có nghĩa vụ pháp lý theo luật định.

- Cơ quan hành chính đã có đủ tất cả các điều kiện cần thiết để ra quyết định hoặc thực hiện hành vi đó.

Ở Thuỵ Điển, việc giao thẩm quyền sửa đổi, bổ sung quyết định hành chính cho các Toà án hành chính còn là vấn đề đang được tranh cãi. Trong thực tế, không phải lúc nào Toà án hành chính cũng dễ dàng sửa đổi một quyết định hành chính vì nó liên quan đến nhiều yếu tố kỹ thuật, chuyên môn. Có trường hợp để bảo đảm, cơ quan hành chính sẽ sửa lại quyết định theo hướng Toà án yêu cầu. Toà án hành chính sẽ yêu cầu cơ quan đó đưa ra dự thảo quyết định thay thế quyết định bị kiện. Sau đó, Toà án sử dụng một số chuyên gia để nghiên cứu xem nó có phù hợp không, nếu phù hợp thì Toà án sử dụng dự thảo đó để làm thành quyết định của mình./.

Luật gia ĐINH VĂN MINH

Thanh tra Nhà nước