Trân trọng cảm ơn người dùng đã đóng góp vào hệ thống tài liệu mở. Chúng tôi cam kết sử dụng những tài liệu của các bạn cho mục đích nghiên cứu, học tập và phục vụ cộng đồng và tuyệt đối không thương mại hóa hệ thống tài liệu đã được đóng góp.

Many thanks for sharing your valuable materials to our open system. We commit to use your countributed materials for the purposes of learning, doing researches, serving the community and stricly not for any commercial purpose.
GÓP Ý DỰ THẢO LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

 

GÓP Ý DỰ THẢO LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Nguyễn Thị Thiện Trí

Dự án Luật Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) theo dự kiến sẽ được trình Quốc hội xem xét vào kỳ họp thứ 3 Quốc Hội khoá 13. Việc ban hành Luật này thay thế cho Pháp lệnh XLVPHC sẽ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội; khắc phục những bất cập, tồn tại trong thực tiễn thi hành các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, góp phần nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của công dân, đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính trong tình hình hiện nay ở nước ta. Liên quan đến Dự thảo Luật XLVPHC (dự thảo ngày 09/3/2012), chúng tôi có một số ý kiến góp ý như sau:

1. Dự án Luật XLVPHC chưa đưa ra được một định nghĩa pháp lý về “vi phạm hành chính”

Luật XLVPHC ra đời sẽ tạo ra thế cân bằng về cơ sở pháp lý trong quan hệ so sánh với pháp luật hình sự. Tuy nhiên, giữa trách nhiệm hành chính và trách nhiệm hình sự, việc phân biệt được trong thực tiễn là điều không dễ do có sự tương đồng về khách thể giữa VPHC và tội phạm. Vì vậy, trong Pháp lệnh XLVPHC và Dự thảo Luật XLVPHC đều có quy định về thủ tục chuyển hồ sơ vụ việc cho cơ quan điều tra để xử lý hình sự hoặc chuyển cho cơ quan có thẩm quyền xử phạt để xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp việc thụ lý không đúng thẩm quyền1. Dự thảo Luật XLVPHC đã có những quy định cụ thể, chặt chẽ hơn về vấn đề này so với Pháp lệnh XLVPHC. Tuy nhiên, các quy định khá chặt chẽ về các trường hợp chuyển hồ sơ này không thể là giải pháp tốt nhất để giải quyết hậu quả cho những trường hợp các cơ quan chức năng xác định nhầm lẫn

* ThS, Trường Đại học Luật Tp.Hồ Chí Minh

1 Điều 62 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính; Điều 64, 65 Dự thảo Luật XLVPHC.

giữa VPHC và tội phạm. Do đó, việc đưa ra một định nghĩa VPHC với nội hàm riêng, phù hợp với khách thể của VPHC là điều hết sức cần thiết.

Về hình thức, Dự thảo Luật đã làm được điều mà Pháp lệnh XLVPHC hiện hành bỏ qua là đưa ra một định nghĩa trực tiếp thế nào là VPHC2. Tuy nhiên, đây chỉ là một quy phạm mới chứ không phải là một định nghĩa có nội dung mới về VPHC. Đối chiếu khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật: “Vi phạm hành chính” là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính” với khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 thì định nghĩa “mới” này chỉ là sự “sao chép” định nghĩa VPHC được nêu gián tiếp trong Pháp lệnh năm 2002, nội hàm của định nghĩa vì thế vẫn chưa được xác định một cách chặt chẽ và khoa học.

Với việc tiếp tục khẳng định VPHC là hành vi “vi phạm các quy định về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm” phát sinh những vấn đề cần bàn như sau:

Một là, thuật ngữ “quản lý nhà nước” được dùng trong định nghĩa nên được hiểu ở phạm vi nào, nếu được hiểu ở nghĩa hẹp tức đồng nghĩa với “hành chính nhà nước” hay hoạt động “chấp hành – điều hành”; còn hiểu theo nghĩa rộng thì quản lý nhà nước bao gồm cả hoạt động thuộc phạm vi lập pháp, hành chính nhà nước và tư pháp3. Hiểu theo nghĩa hẹp hay rộng không phải do người áp

2                  Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính giải thích “vi phạm hành chính” gián tiếp thông qua giải thích “xử phạt vi phạm hành chính”.

3                  Xem: Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, Nxb Đại học Quốc gia Tp. Hồ Chí Minh, 2010, tr. 50 – 56.

dụng pháp luật quyết định, nên Luật cần quy định rõ hơn về vấn đề này.

 Hai là, VPHC được khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật giải thích: “mà không phải là tội phạm”. Với cách giải thích theo phương pháp loại trừ để “khoanh vùng” đâu là VPHC, sẽ dẫn đến cách hiểu không chính xác là: vi phạm pháp luật về hoạt động hành chính nào không được quy định trong Bộ luật Hình sự thì sẽ là VPHC và vì thế khách thể của tội phạm và VPHC sẽ tương đồng nhau, chỉ khác ở mức độ nguy hiểm của hành vi mà thôi. Bên cạnh đó, với công thức “không phải là tội phạm” làm cho chủ thể có thẩm quyền xử phạt VPHC tự cho phép mình có quyền đánh giá hành vi trái pháp luật nào là tội phạm hay vi phạm hành chính mà xem nhẹ các dấu hiệu pháp lý khác[1].

Khách thể VPHC và tội phạm có thể được mô tả như hai vòng tròn giao nhau, dù phạm vi giao nhau là khá lớn nhưng vẫn tồn tại những quan hệ xã hội chỉ có thể là VPHC, dù có vi phạm nhiều lần cũng không chuyển hoá thành tội phạm (ví dụ, hành vi vượt đèn đỏ, không đội mũ bảo hiểm…), có những vi phạm pháp luật chỉ có thể là tội phạm chứ không bao giờ là VPHC dù có gây hậu quả hay chưa (hành vi giết người, hành vi hiếp dâm…). Đồng thời, cũng có những VPHC có thể “chuyển hóa” thành tội phạm phụ thuộc vào mức độ nguy hiểm của hành vi căn cứ vào: số lần thực hiện hành vi, số tiền, số lượng hàng hoá, hậu quả của hành vi, đã bị xử lý kỷ luật hoặc xử lý VPHC… (hành vi trốn thuế, hành vi

buôn bán hàng giả, cố ý gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khoẻ của người khác…). Trong Bộ Luật Hình sự năm 1999 có đến 123 tội là sự giao thoa giữa VPHC và tội phạm, cấu thành nào được xác định sẽ căn cứ vào các tiêu chí dùng để xác định mức độ nguy hiểm của hành vi. Như vậy, với định nghĩa VPHC trong Dự thảo Luật 59 thì sẽ có rất nhiều những hành vi vi phạm quản lý nhà nước thuần tuý là VPHC đã không được đề cập.

Theo chúng tôi, giải thích VPHC trong Dự thảo Luật cần được quy định như sau: “vi phạm hành chính là hành vi trái pháp luật, do cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chính thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý xâm phạm trật tự nhà nước và xã hội, trật tự quản lý, sở hữu của Nhà nước, của tổ chức và cá nhân, xâm phạm các quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của công dân  mà theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”[2]. Với định nghĩa này, VPHC sẽ được xác định một cách độc lập mà không phụ thuộc vào tội phạm, đồng thời cũng thể hiện được những dấu hiệu riêng cần thiết của VPHC.

2. Dự thảo Luật XLVPHC có quá nhiều nội dung ủy quyền cho Chính phủ quy định

Dự thảo Luật XLVPHC bên cạnh giữ nguyên những vấn đề đang được Ủy ban thường vụ Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết đã bổ sung thêm nhiều nội dung khác, được quy định rải rác tại các điều trong Dự thảo Luật, theo đó, có tất cả hơn 30 nội dung cụ thể về xử lý VPHC sẽ được Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết. Như vậy, tình trạng ủy quyền như trên sẽ khiến Luật XLVPHC nếu được thông qua sẽ gặp khó khăn lớn đó là chậm đi vào cuộc sống, vì còn chờ các nghị định quy định chi tiết của Chính phủ. Xét về chức năng và tính chuyên môn của Chính phủ nước ta thì việc uỷ quyền của Quốc Hội cũng có sự hợp lý nhất định. Tuy nhiên, việc nâng cấp Pháp lệnh XLVPHC thành Luật XLVPHC với sự chuẩn bị công phu, kéo dài 4 năm (từ 2008), ngoài mục đích xây dựng một cơ sở pháp lý bền vững cho công tác xử lý VPHC còn nhằm thực hiện nguyên tắc hiến định rất quan trọng của hoạt động lập

pháp là: “Quyền và nghĩa vụ của công dân 60

do Hiến pháp và luật quy định”[3]. Vì vậy, việc ủy quyền cho Chính phủ quy định quá nhiều vấn đề như Dự thảo Luật XLVPHC, theo chúng tôi, sẽ không bảo đảm nguyên tắc hiến định rất quan trọng nói trên.

 Để thực hiện nhiệm vụ được ủy quyền, Chính phủ phải ban hành nhiều nghị định: 1. Những nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành những quy định của Luật; 2. Những nghị định về xử phạt VPHC trên các lĩnh vực quản lý nhà nước.

Theo chúng tôi, cần thu hẹp lại phạm vi uỷ quyền trong Dự thảo Luật XLVPHC theo hướng sau: những việc nào liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích cá nhân, tổ chức và liên quan trực tiếp đến việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước thì cần được quy định cụ thể bằng Luật của Quốc hội. Cụ thể, những vấn đề sau cần được quy định trực tiếp trong Luật XLVPHC: việc điều chỉnh mức phạt tối đa trong các lĩnh vực theo biến động giá cả; việc áp dụng hình thức xử phạt trục xuất; việc áp dụng hình thức xử phạt buộc học tập các quy định pháp luật liên quan đến vi phạm; việc áp dụng hình thức xử phạt buộc khám bệnh, chữa bệnh; thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế; tạm giữ người theo thủ tục hành chính; về bảo lãnh hành chính; biện pháp giám sát tại gia đình; biện pháp hoà giải tại cộng đồng. Đặc biệt, việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính như: Giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở chữa bệnh phải được quy định cụ thể trong Luật vì các biện pháp hành chính này hạn chế đáng kể quyền tự do cơ bản của con người, của công dân, hậu quả pháp lý đối với người VPHC bị áp dụng biện pháp hành chính này là rất nặng nề.

3. Mức phạt tiền trong Dự thảo Luật XLVPHC tăng quá cao so với Pháp lệnh XLVPHC hiện hành

Tăng mức phạt tiền trong xử phạt VPHC là điều phải làm vì mức phạt tiền theo Pháp lệnh XLVPHC hiện hành không đủ sức răn đe người vi phạm và cũng không còn phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội nước ta. Tuy nhiên, nâng mức phạt tối thiểu từ 10.000 đồng lên 50.000 đồng và mức phạt tối đa từ 500.000.000 lên 2.000.000.000 đồng là quá cao. Thực tế cho thấy không phải cứ tăng mức phạt tiền thật cao thì VPHC sẽ giảm mà đôi khi là ngược lại. Ý thức pháp luật là điều quan trọng nhất để điều tiết vi phạm, làm sao để “vị thế của pháp luật cần phải được xây dựng trên nền tảng của sự tôn trọng chứ không phải bằng nỗi khiếp sợ”[4], điều này đặc biệt cần ở một nhà nước “pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân” như nước ta.

Trong hình sự, phạt tiền được áp dụng vừa là hình phạt chính vừa là hình phạt bổ sung. Tuy nhiên, mức phạt tiền với tội phạm cao nhất ở một số hành vi (5 tội) được xác định cụ thể là 1.000.000.000 đồng[5], riêng tội trốn thuế với mức phạt cao nhất là gấp 3 lần số tiền trốn thuế trên 600.000.000 đồng[6]. Như vậy, phạt tiền trong hình sự nói chung không phải luôn cao hơn so với phạt tiền trong hành chính, nhưng không vì thế mà tội phạm ít nguy hiểm hơn VPHC và chế tài hình sự không vì thế mà ít nghiêm khắc hơn tội phạm. Do đó, việc tăng mức phạt tiền quá cao trong Dự thảo Luật XLVPHC là mất cân đối so với mức phạt tiền trong chế tài hình sự.

Về mức phạt VPHC, chúng tôi cho rằng với mức độ tăng trưởng kinh tế hiện tại ở nước ta và có sự tương quan trong so sánh với hình phạt tiền của Bộ luật Hình sự quy định, nên chăng cần điều chỉnh như sau: mức phạt tiền tối thiểu là 50.000 đồng và tối đa là 1.000.000.000 đồng. Với mức phạt tiền này, theo chúng tôi, tính trừng phạt trong chế tài hành chính vẫn được bảo đảm, vì đối tượng bị xử phạt tiền còn có thể bị áp dụng  các hình thức xử phạt bổ sung hay các biện pháp khắc phục hậu quả. Thực tế cho thấy, các hình thức xử phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả mới có sức tác động và ảnh hưởng mạnh mẽ đối với người VPHC. Nếu so sánh giữa hình thức phạt tiền với các hình thức xử phạt khác và các biện pháp xử lý hành chính khác, như: bị tước giấy phép, chứng chỉ hành nghề hay buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép, buộc khắc phục tình trạng gây ô nhiễm môi trường v.v. thì phạt tiền trong một số trường hợp vẫn là hình thức xử lý có thiệt hại thấp đối với người bị phạt).

4. Các quy định của Dự thảo Luật XLVPHC về hoãn, miễn, giảm tiền phạt chưa chặt chẽ, thiếu khách quan và dễ xảy ra tùy tiện, tiêu cực khi áp dụng

Việc hoãn, miễn, giảm chấp hành hình thức phạt tiền được quy định tại Điều 78 và Điều 79 của Dự thảo Luật. Một số điểm chưa phù hợp của các quy định này gồm:

Một là, về các căn cứ được xem xét hoãn chấp hành hình thức phạt tiền.

Theo mục a khoản 1 Điều 78 Dự thảo Luật, “Cá nhân bị phạt tiền từ 3.000.000 đồng trở lên đang gặp khó khăn đặc biệt, đột xuất về kinh tế do thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh, bệnh hiểm nghèo, tai nạn và có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú hoặc cơ quan, tổ chức nơi người đó học tập, làm việc”có thể được hoãn thi hành quyết định xử phạt” cho thấy: những căn cứ này là chưa đầy đủ. Ví dụ, người bị xử phạt tiền đang bị mất việc, đang nuôi con dưới 12 tháng tuổi. Tương tự quy định hoãn, các quy định miễn, giảm chấp hành quyết định phạt tiền cũng đều không có cơ sở, căn cứ rõ ràng, hoàn toàn dựa trên phán quyết mang tính chủ quan của người có thẩm quyền, khi khoản 1 Điều 79 Dự thảo Luật quy định: “Cá nhân thuộc trường hợp quy định tại điểm a khoản 1 Điều 78

size=1 width="33%" align=left>

Xem: PGS-TS Nguyễn Cửu Việt, giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội, 2010, tr. 555 – 558.

Xem thêm: PGS-TS Nguyễn Cửu Việt, Sđd, tr. 554 – 558.

Điều 51 Hiến pháp 1992 (được sửa đổi, bổ sung 2001)

Bùi Tiến Đạt, “Triết lý trong xây dựng và thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính”, tạp chí NN và PL số 2/2011.

Các tội được quy định tại các điều Luật: Điều 170a, 171, 172, 185, 222 BLHS 1999 (được sửa đổi, bổ sung 2009).

Điều 161 BLHS 1999 (được sđbs 2009).

 

 

   

 

GÓP Ý DỰ THẢO LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH

Tác giả Nguyễn Thị Thiện Trí
Tạp chí tạp chí khoa học pháp lý 2-69-2012
Năm xuất bản 2012
Tham khảo

Tiếng Việt

Bạn vui lòng đăng nhập để download tài liệu, việc đăng ký hoàn toàn miễn phí và chỉ nhằm quản lý và hỗ trợ người dùng trên hệ thống. Xin cám ơn.

English

Bạn vui lòng đăng nhập để download tài liệu, việc đăng ký hoàn toàn miễn phí và chỉ nhằm quản lý và hỗ trợ người dùng trên hệ thống. Xin cám ơn.
Nếu bạn thấy văn bản này có dấu hiệu vi phạm, vui lòng gửi thông báo cho chúng tôi. Chúng tôi sẽ xem xét và xử lý văn bản này trong thời gian sớm nhất.

VĂN BẢN CÙNG CHỦ ĐỀ