PHÁP LUẬT ĐẦU TƯ XÂY DỰNG Ở NƯỚC TA: THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

TS. BÙI SĨ HIỂN – Bộ Xây dựng

Có một thực tế hiện nay là số lượng văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư xây dựng ở nước ta nhiều nhưng rất chồng chéo, thiếu tính đồng bộ, hệ thống. Quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư nói chung, đầu tưxây dựng nói riêng, vẫn đang bộc lộ nhiều yếu kém. Phân tích về thực trạng và nguyên nhân của những hạn chế này, tác giả cho rằng, đã đến lúc chúng ta cần ban hành Luật Đầu tư xây dựng và quan trọng hơn là thực thi chúng một cách nghiêm chỉnh, minh bạch, tạo lực đẩy mới cho mọi thành phần kinh tế hoạt động trong lĩnh vực đầu tư xây dựng ở nước ta.

Hoạt động đầu tư xây dựng ở nước ta hiện nay đang được điều chỉnh bằng nhiều văn bản ở các cấp độ pháp lý khác nhau. Trong khi nội dung các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng hiện hành chưa bao quát một cách có hệ thống, đồng bộ và đầy đủ các hoạt động đầu tư xây dựng trong nước, khi chúng ta chưa có Luật Đầu tư để áp dụng chung cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế trong nước và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, thì Luật Khuyến khích đầu tư trong nước, Nghị quyết số 36/2004/QH11 về công tác đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn nhà nước và Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình được xem là những văn bản có tính pháp lý cao nhất, cùng với các văn bản khác do các bộ, ngành và địa phương ban hành, đã tạo thành một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư xây dựng làm cơ sở pháp lý để các cơ quan quản lý nhà nước và các tổ chức, cá nhân trong nước cũng như nước ngoài thực hiện việc đầu tư và quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng trên phạm vi cả nước. (Xem hộp 1)
Hộp 1

Hoạt động đầu tư trực tiếp nước ngoài được điều chỉnh bởi Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam và hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành như Nghị định số 24/2000/NĐ-CP ngày 31/7/2000, Nghị định số 27/2003/NĐ-CP ngày 19/3/2003, Nghị định số 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998.

Hoạt động đầu tư sử dụng các nguồn vốn trong nước được điều chỉnh bởi Luật Khuyến khích đầu tư trong nước và Nghị định ố 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, thay thế các quy định về hoạt động xây dựng tại Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo các Nghị định của Chính phủ: số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/07/1999, số 12/2000/NĐ-CP ngày 05/05/2000, số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/01/2003; thay thế các nội dung về đấu thầu xây dựng quy định tại Quy chế đấu thầu ban hành kèm theo các Nghị định của Chính phủ: số 88/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999, số 14/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 và số 66/2003/NĐ- CP ngày 12/6/2003.

Hoạt động đầu tư ra nước ngoài của doanh nghiệp Việt Nam được điều chỉnh bởi Nghị định số 22/1999/NĐ-CP ngày 14/4/1999. Chính phủ ban hành các Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04/5/2001 v/v ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA); Nghị định số 77/1997/NĐ-CP ngày 18/6/1997 v/v quản lý đầu tư theo hình thức BOT trong nước; Nghị định số 36/1997/NĐ-CP ngày 24/4/1997 v/v ban hành Quy chế Khu công nghiệp, Khu chế xuất và Khu công nghệ cao; Nghị định 106/2004/NĐ-CP ngày 01/4/2004 thay thế Nghị định số 43/1999/NĐ-CP ngày 29/6/1999 về tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; Nghị quyết số 01/2005/NQ-CP (Phần II) ngày 14/01/2005 v/v nâng cao hiệu quả đầu tư, chống thất thoát và lãng phí trong đầu tư.

Tại kỳ họp thứ sáu, Quốc hội khoá XI thông qua Nghị quyết số 36/2004/QH11 về công tác đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn nhà nước, v.v

1. Những mục tiêu đạt được.

Một số mục tiêu chủ yếu đã đạt được trong tổ chức quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng là:

Một là, tạo điều kiện đưa hoạt động đầu tư xây dựng trong cả nước đi vào trật tự và thích ứng với nền kinh tế thị trường mở cửa, hợp tác và hội nhập. Khuyến khích nhiều thành phần kinh tế huy động các nguồn lực đầu tư phù hợp với chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội trong từng thời kỳ phát triển, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của dân theo mục tiêu của Đảng và Nhà nước đã đề ra. Tạo điều kiện cho các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý việc sử dụng các nguồn vốn đầu tư nhà nước đúng mục tiêu, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch, phát huy được hiệu quả, góp phần xoá đói giảm nghèo và chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế thị trường định hướng XHCN theo hướng đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

Hai là, từng bước hoàn thiện, nâng cao chất lượng công tác quy hoạch ngành và quy hoạch vùng lãnh thổ; góp phần cải tiến công tác kế hoạch hoá theo hướng gắn với các yếu tố thị trường, tăng thêm quyền tự chủ cho các cơ sở và doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư phát triển, huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của đất nước vào quá trình đầu tư.

Ba là, góp phần cải cách một bước các thủ tục hành chính trong quản lý đầu tư, thực hiện phân cấp, giao quyền, tạo chủ động mạnh hơn cho các bộ, ngành và địa phương về thẩm quyền và trách nhiệm trong việc quyết định chủ trương và phê duyệt dự án đầu tư cũng như bố trí vốn đầu tư thực hiện các công trình dự án không phân biệt dự án nhóm A, B, C.

Trong hoạt động đầu tư xây dựng công trình, các cơ quan quản lý nhà nước không còn trực tiếp quyết định đầu tư các dự án mang tính sản xuất – kinh doanh. Nhà nước chỉ thực hiện cơ chế giám sát, kiểm tra, đánh giá, quản lý đầu tư theo quy hoạch. Quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng không phải là làm một dự án đầu tư cụ thể, mà phải quản lý cả xã hội trong hoạt động đầu tư, phải nghĩ ra những cách thức phù hợp nhằm cải thiện tình hình xã hội trong hoạt động đầu tư. Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng là làm ra pháp luật về đầu tư xây dựng, tạo ra khung pháp lý, đưa ra các tiêu chuẩn, quy phạm, tiêu chí về đầu tư, chất lượng, tiến độ, tiền vốn, tổ chức bộ máy… giúp đỡ, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc, giám sát và chấn chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến khâu thực hiện các dự án đầu tư cụ thể và đồng thời, phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về đầu tư xây dựng trong toàn xã hội (1).

2. Những mặt hạn chế

Bên cạnh những kết quả đạt được, thực tiễn quá trình thực hiện đầu tư xây dựng những năm qua cũng đã nảy sinh nhiều vấn đề cần phải được xem xét, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện nhằm đáp ứng được yêu cầu về quản lý đầu tư xây dựng giai đoạn hiện nay. Điều đó thể hiện ở một số điểm chủ yếu sau đây:

Một là, các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng thời gian qua, chủ yếu là văn bản dưới luật, trong đó không ít nội dung quy định chưa nhất quán, chưa đủ cụ thể, thiếu các chế tài đủ mạnh, thậm chí còn nhiều nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, chắp vá, thiếu thống nhất, đồng bộ và không ổn định. Chỉ trong một thời gian ngắn (hơn 20 năm), trong một lĩnh vực quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng, đã có tới 08 văn bản quy phạm pháp luật ở cấp Chính phủ được lần lượt ban hành, bổ sung thay thế cho nhau, chưa kể đến sự thay đổi, thay thế của các quyết định, thông tư và chỉ thị của các bộ, ngành và địa phương ban hành liên quan đến đầu tư xây dựng. Việc thay đổi, thay thế này, mặt tốt, làm cho pháp luật kịp thời phù hợp với tình hình mới, song cũng gây nên tình trạng bất ổn định trong quá trình quản lý nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật.

Hai là, việc thực hiện phân cấp, giao quyền là nhằm tạo chủ động nhiều hơn cho các bộ, ngành, địa phương trong quyết định chủ trương và phê duyệt dự án đầu tư; yêu cầu đầu tư phải quyết liệt, tập trung, đúng thời cơ, đúng tiến độ, tiết kiệm, hiệu quả cao, ngăn chặn lãng phí, thất thoát và phù hợp với tiến trình cải cách hành chính của đất nước. Những nội dung nêu trên, cần được hoàn thiện hơn cho phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng, một mặt, tạo ra sự thông thoáng về cơ chế, đơn giản hóa về thủ tục, mặt khác, bảo đảm sự đối xử công bằng giữa các thành phần kinh tế, bảo đảm công khai, minh bạch, rõ ràng, chặt chẽ và có hiệu quả đối với từng nhiệm vụ quản lý cụ thể. Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng thời gian qua chưa đáp ứng của yêu cầu này, cụ thể là :

– Chưa phân biệt rõ nội dung quản lý nhà nước và quản trị doanh nghiệp (quản lý vĩ mô và quản lý tác nghiệp) về đầu tư xây dựng; chưa làm rõ yêu cầu về quản lý đầu tư đối với doanh nghiệp nhà nước. Cơ chế phân công, phân cấp, phối hợp trong quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng hiện nay chưa rõ ràng, cụ thể, chưa đề cao trách nhiệm các bộ, ngành và địa phương, nhất là về trách nhiệm cá nhân.

– Chưa quy định đầy đủ và chưa phân định rõ ràng quyền và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quá trình đầu tư xây dựng: giữa chủ đầu tư, người có thẩm quyền quyết định đầu tư, tổ chức tư vấn, nhà thầu, ban QLDA, các cơ quan chức năng trong những khâu cụ thể của quá trình quản lý đầu tư như: quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư (thiết kế, quản lý dự án, đấu thầu, thanh quyết toán vốn đầu tư, v.v). Những quy định này trong các văn bản hiện hành vừa thừa, vừa thiếu, lại vừa yếu.

– Chưa làm rõ tiêu chí, tiêu chuẩn, chuẩn mực để phân bổ nguồn lực; chưa quy định rõ phương pháp đánh giá hiệu quả hoạt động đầu tư của từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương phù hợp với cơ chế thị trường; chưa công khai hoá hoạt động đầu tư trong các khâu của quá trình đầu tư, đặc biệt là công khai tài chính đối với việc phân bổ, quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước.

– Chưa chú ý tới tính chuyên nghiệp hoá của tổ chức tư vấn trong quản lý đầu tư xây dựng phù hợp với hai hình thức quản lý dự án hiện hành; chưa chú ý đúng mức tới việc tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ tư vấn đầu tư và quản lý hoạt động tư vấn xây dựng; thiếu các quy định cụ thể về việc sử dụng tư vấn chuyên nghiệp trong các khâu chuẩn bị đầu tư, thẩm định, quản lý dự án, giám sát, đánh giá đầu tư; thiếu các quy định bảo đảm tính độc lập, khách quan, cạnh tranh lành mạnh giữa các tổ chức tư vấn, nhà thầu trong việc tham gia vào quá trình đầu tư.

– Các quy định trong quy chế về quản lý đầu tư và xây dựng chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính về phân cấp, giao quyền, về bộ máy quản lý ở các cấp, về quy trình, thủ tục, kỷ cương hành chính trong quản lý đầu tư xây dựng. Hiện tại, việc phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư triệt để, song phân cấp quản lý về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch, thiết kế, dự toán, môi trường… còn nhiều bất cập, chưa tạo điều kiện chủ động cho các cấp, các nhà đầu tư.

Ba là, việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật và pháp luật trong đầu tư xây dựng chưa nghiêm túc, thể hiện sự buông lỏng trong quản lý. Nhiều cán bộ quản lý – điều hành thiếu trách nhiệm, kém phẩm chất, lợi dụng chức trách, nhiệm vụ bớt xén, tham nhũng, gây thất thoát tiền của nhân dân, làm giảm chất lượng công trình. Tình trạng đầu tư dàn trải tích tụ nhiều năm chưa được khắc phục gây lãng phí lớn và dẫn đến hiệu quả sử dụng các nguồn vốn đầu tư chưa cao, đặc biệt là vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. Việc sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước kém hiệu quả, lãng phí thất thoát nhiều đã và đang diễn ra mang tính phổ biến trong thời gian qua, năm sau tăng nhiều hơn năm trước, nhưng chưa được phát hiện, báo cáo kịp thời và chưa có đủ chế tài đủ mạnh để xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm.

Bốn là, tình trạng khép kín trong quá trình đầu tư ở các bộ, ngành và địa phương còn khá phổ biến. Một số nội dung đã được đề cập trong pháp luật hiện hành về dân chủ, công khai trong quản lý về quy hoạch, kế hoạch, cân đối và phân bố các nguồn lực (tài nguyên, đất đai, tiền vốn, lao động, trí tuệ…), quản lý khai thác các dự án, nhưng chưa có các tiêu chí cụ thể.

Năm là, pháp luật về đầu tư nước ngoài của chúng ta thay đổi quá nhiều, thiếu ổn định.

Chỉ từ năm 1987 đến năm 2000, đã có 4 lần sửa đổi, bổ sung mà vẫn chưa thực sự hoàn thiện. Đầu tư quốc tế vào lĩnh vực xây dựng thời gian qua chiếm tỷ trọng cao trong tổng mức đầu tư nước ngoài vào nước ta, chủ yếu là vào các công trình theo Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam. Các nhà thầu nước ngoài vào nhận thầu xây dựng và/hoặc tư vấn xây dựng công trình tại Việt Nam ngày càng nhiều, phù hợp với xu thế tiến tới hội nhập, song, các văn bản pháp luật về lĩnh vực này còn thiếu và chất lượng chưa cao, tạo tư tưởng không yên tâm của nhà đầu tư nước ngoài, gây tâm lý nhà đầu tư hiện nay là phải thăm dò, chờ đợi …

3. Nguyên nhân chủ yếu

Một số nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trong quản lý đầu tư xây dựng là:

– Chất lượng các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng còn nhiều bất cập;

– Việc thực hiện các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng chưa nghiêm;

– Công tác quản lý đầu tư xây dựng ở các ngành, các cấp, ở nhiều cán bộ còn nhiều yếu kém;

– Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá về đầu tư xây dựng chưa được triển khai tốt ở các cơ quan nhà nước, các ngành, các cấp và địa phương.

4. Một số giải pháp

Ban hành Luật Đầu tư xây dựng chung

Trên cơ sở xác định và phân định rõ chức năng, quyền hạn và trách nhiệm của từng bộ, giữa các bộ, ngành, địa phương trong việc quản lý đầu tư xây dựng; tách bạch rõ ràng và rành mạch hơn nữa nội dung giữa quản lý hành chính nhà nước và quản trị kinh doanh ở doanh nghiệp đối với hoạt động đầu tư xây dựng; quy định rõ hơn nữa việc phân cấp, giao quyền , trách nhiệm của từng chủ thể tham gia quá trình đầu tư, cần phải triển khai ngay việc tổng rà soát, đánh giá lại và hệ thống hoá các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng hiện hành để kịp thời sửa đổi, bổ sung, ban hành mới, hình thành một hệ thống văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng đầy đủ hơn, thống nhất hơn, đồng bộ hơn, có tính pháp lý cao hơn, sát hợp với yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn đời sống kinh tế – xã hội, phù hợp với luật pháp về đầu tư xây dựng quốc tế hiện nay. Trước hết, cần có một văn bản riêng biệt ở cấp độ luật về đầu tư xây dựng để tạo “sân chơi chung” cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế trong nước và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài hoạt động. Trong đạo luật này và các văn bản hướng dẫn thi hành cần quy định rõ một số vấn đề quan trọng sau đây :

– Đối với giai đoạn chuẩn bị đầu tư

Cần quy định công tác kế hoạch hoá đầu tư xây dựng cơ bản như một chế định đặc biệt trong các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng ở giai đoạn trước khi chuẩn bị đầu tư. Kế hoạch hóa đầu tư xây dựng được coi là một công cụ quản lý đầu tư quan trọng nhằm bảo đảm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực. Kế hoạch phải được công khai hóa để nhân dân biết, theo dõi, giám sát trong quá trình thực hiện đầu tư. Cũng cần quy định rõ nội dung và trình tự của công tác kế hoạch đầu tư, trong đó quy định rõ những vấn đề liên quan đến việc cấp phát vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm đầu tư tập trung, đúng mục đích, đúng quy hoạch, kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt, bảo đảm đầu tư có hiệu quả.

Cần có những quy định cụ thể ngăn cấm việc cho phép đầu tư hoặc quyết định đầu tư khi chưa xác định rõ nguồn vốn, khi chưa có kết quả thẩm định dự án. Coi chỉ tiêu về số lượng công trình hoàn thành và tiến độ thực hiện các công trình là chỉ tiêu pháp lệnh trong các kế hoạch đ ầu tư. Coi chỉ tiêu về chất lượng công trình, về quy hoạch và tổng mức đầu tư là yêu cầu bắt buộc mà chủ đầu tư cũng phải chịu trách nhiệm. Cần quy định cụ thể về các nội dung liên quan đến việc chuẩn bị đầu tư đối với một dự án đầu tư cụ thể (từ khâu lập dự án, thẩm định, quyết định đầu tư…) nhằm bảo đảm tính khả thi và hiệu quả của dự án; cần có tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả dự án đầu tư làm cơ sở cho việc xem xét quyết định đầu tư. Công khai, minh bạch các quy định pháp luật về đầu tư xây dựng; công khai, minh bạch quá trình quản lý đầu tư xây dựng kể từ khâu chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, thẩm định, duyệt dự toán, khảo sát, thiết kế, đấu thầu đến nghiệm thu, thanh quyết toán; công khai các kết quả thanh tra, kiểm tra và kết quả xử lý qua thanh tra, kiểm tra. Cần có quy định cụ thể về trách nhiệm của các bộ, ngành trong việc tham gia ý kiến về dự án đầutư xây dựng. Các dự án được quyết định đầu tư cần được công khai hoá trên các phương tiện thông tin đại chúng.

– Đối với giai đoạn thực hiện đầu tư

Cần tách bạch rõ ràng và rành mạch hơn nữa nội dung giữa quản lý hành chính nhà nước và quản trị kinh doanh ở doanh nghiệp đối với hoạt động đầu tư xây dựng trong tất cả các khâu quản lý đầu tư xây dựng; xác định rõ ràng, cụ thể hơn nữa nội dung quản lý nhà nước và thẩm quyền quyết định đầu tư đối với từng loại dự án đầu tư mà Nghị định 16/2005/NĐ- CP đã quy định; làm rõ quyền hạn và trách nhiệm của từng Bộ, giữa các bộ, ngành, địa phương trong việc quản lý đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước (bao gồm vốn ngân sách, vốn tín dụng nhà nước, vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước) và vốn không phải nhà nước; quy định rõ hơn nữa việc phân cấp, giao quyền, trách nhiệm (pháp lý và vật chất) của từng chủ thể tham gia quá trình đầu tư : chủ đầu tư, nhà thầu, tư vấn thiết kế, người thẩm định, người giám sát thi công đối với chất lượng, tiến độ, giải phóng mặt bằng, lập và duyệt thiết kế – tổng dự toán, trách nhiệm về kế hoạch vốn, đấu thầu, thi công, mua sắm, lắp đặt và hạn mức chi phí được duyệt.

Quy định về trách nhiệm và thẩm quyền quyết định đối với việc thay đổi, điều chỉnh tổng mức đầu tư trên cơ sở bảo đảm hiệu quả dự án đầu tư, điều kiện và giới hạn của việc điều chỉnh tổng mức đầu tư, vì đây là những yếu tố đặc biệt quan trọng của quá trình đầu tư xây dựng. Quy định khi phê duyệt điều chỉnh dự án đầu tư phải tiến hành giám sát, đánh giá đầu tư, xác định rõ nguyên nhân khách quan, chủ quan của việc điều chỉnh dự án và biện pháp xử lý của các bên liên quan trước khi báo cáo cấp có thẩm quyền phê duyệt, điều chỉnh dự án đầu tư. Người có thẩm quyền quyết định đầu tư phải chịu trách nhiệm đối với việc điều chỉnh lại dự án do quyết định không đúng. Quy định lộ trình loại bỏ dần tình trạng khép kín trong đầu tư xây dựng cơ bản.

Trong các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng cũng cần quy định rõ việc chấm dứt vĩnh viễn tình trạng các bộ quản lý ngành giới thiệu nhà thầu. Quy định cụ thể hơn nữa việc đấu thầu chọn chủ đầu tư, tư vấn quản lý dự án. Người có thẩm quyền quyết định đầu tư phải chịu trách nhiệm về các sai phạm trong quá trình thực hiện dự án đầu tư của nhà thầu do mình chỉ định thầu.

– Đối với chủ đầu tư và ban quản lý dự án (đại diện chủ đầu tư)

Trong các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng, cần quy định rõ Chủ đầu tư đối với các dự án công. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước không được làm chủ đầu tư đối với các dự án công để tránh tình trạng cơ quan quản lý nhà nước vừa là chủ thể thực hiện vừa là đối tượng bị quản lý.

Tiêu chuẩn hoá cán bộ quản lý dự án (QLDA); điều kiện, tiêu chuẩn là ban QLDA, là chủ đầu tư; quy định năng lực và tính chuyên nghiệp của chủ đầu tư và ban QLDA, quyền hạn, trách nhiệm và năng lực cá nhân của từng cán bộ quản lý dự án. Các dự án có thể thuê ban QLDA; quy định rõ hơn trách nhiệm của chủ đầu tư và ban QLDA trong từng hình thức quản lý dự án cụ thể.

– Đối với hoạt động tư vấn đầu tư xây dựng

Cần luật hoá vấn đề trách nhiệm và chế tài trách nhiệm của các tổ chức tư vấn đối với từng dịch vụ cụ thể của quá trình đầu tư: thẩm định, giám sát, đánh giá đầu tư, quản lý dự án, đặc biệt ở khâu quản lý dự án theo hướng chuyên nghiệp hoá công tác quản lý nhằm nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư xây dựng; luật hoá các tiêu chuẩn về năng lực, trách nhiệm nhằm bảo đảm chất lượng đội ngũ cán bộ tư vấn đầu tư xây dựng.

Cần có những quy định cụ thể chống khép kín trong đầu tư đối với hoạt động tư vấn trên nguyên tắc bảo đảm tính độc lập, khách quan trong hoạt động tư vấn, cụ thể là: các dự án của bộ, ngành này phải sử dụng tư vấn của các bộ, ngành khác trong các khâu thẩm định, giám sát đầu tư, thực hiện đầu tư xây dựng; các tổ chức tư vấn thiết kế, nhà thầu xây dựng, tư vấn giám sát của một dự án, công trình nhất thiết không được thuộc cùng một cơ quan chủ quản (bộ, ngành, tỉnh, thành phố), từng bước hình thành tổ chức tư vấn độc lập.

– Đối với hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá đầu tư

Cần có quy định cụ thể về nội dung, trình tự, thủ tục thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánhgiá đầu tư. Việc giám sát đầu tư phải được thực hiện trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư xây dựng với những nội dung cơ bản sau đây :

– Giám sát việc đầu tư theo đúng quy hoạch, kế hoạch; giám sát việc khai thác, vận hành dự án nhằm bảo đảm đầu tư tập trung, đúng định hướng, đúng mục tiêu, đạt hiệu quả.

– Giám sát khâu chuẩn bị đầu tư và quyết định đầu tư (lập dự án đầu tư, thẩm tra, thẩm định, quyết định đầu tư) nhằm bảo đảm thủ tục pháp lý và tính khả thi của các quyết định đầu tư.

– Giám sát việc thực hiện dự án đầu tư nhằm bảo đảm tuân thủ các quy định của pháp luật (thủ tục xây dựng, chất lượng, tiến độ, giải phóng mặt bằng, thực hiện phương án tái định canh, định cư, ổn định đời sống nhân dân; tổ chức đấu thầu, hoạt độngxây lắp, mua sắm, giới hạn chi phí dự án…).

– Đối với các chế tài xử lý vi phạm

Cùng với việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị, bộ, ngành và địa phương trong cơ chế quản lý đầu tư xây dựng, cần quy định bổ sung đầy đủ các chế tài đủ mạnh đối với tất cả các khâu của quá trình đầu tư nhằm nâng cao trách nhiệm và xử lý kịp thời các sai phạm trong quản lý đầu tư, đồng thời khuyến khích, động viên các tổ chức, cá nhân thực hiện tốt pháp luật về đầu tư xây dựng, bảo đảm hoạt động đầu tư đúng pháp luật, có hiệu quả, ngăn chặn thất thoát, lãng phí. Quy định về trách nhiệm cá nhân của người quyết định đầu tư theo hướng :

– Chỉ quyết định đầu tư các dự án khi đã xác định rõ nguồn vốn, khi đã có kết quả thẩm định dự án, đúng quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, bảo đảm hiệu quả và không trái với các quy định hiện hành về quản lý đầu tư và xây dựng.

– Người quyết định đầu tư không được kiêm nhiệm làm chủ đầu tư dự án. Người quyết định đầu tư sẽ phải xử phạt hành chính, cách chức, miễn nhiệm và chịu trách nhiệm (pháp lý, vật chất) khi quyết định những dự án đầu tư sai, gây lãng phí tiền bạc của Nhà nước.

– Người có thẩm quyền quyết định đầu tư phải chịu trách nhiệm đối với việc điều chỉnh lại dự án do quyết định không đúng, không để tình trạng người quyết định đầu tư sai nhưng vẫn đứng ngoài cuộc như hiện nay.

Đổi mới quy trình soạn thảo, cơ chế thẩm tra, thẩm định và thực thi pháp luật về đầu tư xây dựng

Cần đổi mới quy trình soạn thảo, thẩm định trước khi trình ký ban hành văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng. Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan và chủ quan khác nhau, trong đó yếu tố tuân thủ quy trình từ việc hoạch định chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản cho đến việc soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, xem xét thông qua và ban hành, công bố văn bản… có vai trò rất quan trọng.

Nhằm nâng cao chất lượng văn bản pháp luật nói chung, trong đó có văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng nói riêng, cần nhanh chóng đổi mới quy trình soạn thảo, thẩm tra, thẩm định trước khi trình ký ban hành, khắc phục tính cục bộ, thiếu khách quan trong việc chuẩn bị văn bản, đề cao trách nhiệm của từng cơ quan, đặc biệt là cơ quan có thẩm quyền thẩm định pháp lý trong quá trình xây dựng và trình ký ban hành, phát huy tính dân chủ, huy động trí tuệ của nhân dân để nâng cao chất lượng văn bản ngay trong quá trình soạn thảo. Cần có những văn bản quy phạm xác định nguyên tắc và cơ chế pháp lý bảo đảm sự tham gia có hiệu quả của nhân dân, của đội ngũ cán bộ công chức, các nhà khoa học, các chuyên gia và mọi lực lượng xã hội vào quá trình xây dựng và trình ban hành văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng, theo đó, các cơ quan nhà nước được giao chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo văn bản cần tăng cường việc tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các tầng lớp nhân dân trước khi nó được trình ban hành, đặc biệt những người là đối tượng điều chỉnh của văn bản pháp luật. Công khai hoá quá trình tiếp thu ý kiến nhân dân của các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản.

Về thẩm tra, thẩm định, phải hình thành cơ chế nhằm tăng cường việc kiểm tra, thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đồng bộ cũng như tính khả thi và ổn định lâu dài của văn bản trước khi trình ký ban hành. Ngay trong quá trình soạn thảo, xem xét thông qua văn bản pháp luật phải khẳng định và thể chế hoá nguyên tắc: một khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm định có ý kiến chưa đồng tình thông qua dự thảo văn bản, thì phải làm rõ nguyên nhân tại sao “chưa đồng tình” trước khi ký ban hành hoặc trước khi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký ban hành. Cơ quan có thẩm quyền thẩm định cấp trên (cấp Bộ Tư pháp và cấp Chính phủ) chỉ tiến hành thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư xây dựng sau khi đã có ý kiến thẩm định bằng văn bản của cơ quan có thẩm quyền thẩm định cùng cấp trình văn bản. Phải gắn kết trách nhiệm cụ thể của cơ quan có thẩm quyền thẩm định pháp lý văn bản với chất lượng và tính khả thi của văn bản khi được ban hành. Bảo đảm tôn trọng và thực hiện nghiêm minh pháp luật ban hành.

Xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng đầy đủ, thống nhất, đồng bộ, hợp hiến hợp pháp, ổn định lâu dài là việc đã khó, nhưng việc bảo đảm các văn bản pháp luật đó được thực thi nghiêm chỉnh trong đời sống còn là việc khó khăn và phức tạp hơn rất nhiều. Việc tổ chức triển khai thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống là nhằm làm cho doanh nghiệp, các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài khi tham gia các hoạt động đầu tư xây dựng biết luật để tự mình tổ chức công việc đầu tư xây dựng hàng ngày theo pháp luật, đồng thời để kiểm tra lại việc làm luật, thi hành và áp dụng luật của các cơ quan và cán bộ công chức nhà nước trong tổ chức quản lý nhà nước các hoạt động đầu tư xây dựng. Bằng công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và thường xuyên rà soát, hệ thống hoá, nhà nước sẽ điều chỉnh nội dung các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng cho sát hợp với yêu cầu đòi hỏi của quản lý, phù hợp với luật pháp quốc tế về đầu tư xây dựng, làm cơ sở pháp lý cho hoạt động của các tổ chức, cá nhân tham gia đầu tư xây dựng, góp phần nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện nay khi đất nước ta đang tiến tới hội nhập nền kinh tế quốc tế ./.

Chú thích:

1 Xem thêm Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005