BÁO CÁO MÔ HÌNH CƠ QUAN CẠNH TRANH – KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

BỘ CÔNG THƯƠNG

A. Các yêu cầu đối với một cơ quan cạnh tranh hiệu quả

1. Yêu cầu về tính độc lập

Qua thực tế nghiên cứu các mô hình cơ quan cạnh tranh các nước, nhìn chung cơ quan cạnh tranh đều mang tính “lưỡng tính” hay bản chất là “hành chính bán tư pháp”. Điều này có nghĩa là cơ quan cạnh tranh vừa là cơ quan hành chính, chịu trách nhiệm thực thi các chính sách, pháp luật theo chỉ đạo của Chính phủ, vừa là cơ quan hoạt động mang tính tài phán khi có quyền ra quyết định điều tra, xử phạt và đưa ra các biện pháp chế tài đối với các bên có hành vi vi phạm pháp luật. Cách tiếp cận này cũng gợi mở ra một tư duy vượt khỏi cách tiếp cận truyền thống về phương pháp tổ chức bộ máy nhà nước phải được chi theo lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bên cạnh đó, sự kết hợp hai đặc tính “hành chính” và “tư pháp” là yếu tố đảm bảo cho cơ quan cạnh tranh thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ của mình.

Ví dụ rõ nét nhất về tính lưỡng tính của cơ quan cạnh tranh được thể hiện ở chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Uỷ ban thương mại lành mạnh của Nhật Bản. Căn cứ Luật của Nhật Bản, có thể chia chức năng của Uỷ ban này làm hai loại: chức năng hành chính và chức năng tư pháp. Chức năng hành chính bao gồm: (i) ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật chống độc quyền; (ii) thực hiện phối hợp với các ngành khác trong việc soạn thảo luật và chính sách ngành; (iii) hợp tác quốc tế về cạnh tranh và chống độc quyền. Về thẩm quyền tư pháp, khi xử lý vụ việc vi phạm Luật chống độc quyền, Uỷ ban có thể thi hành Luật đối với vụ việc hoàn toàn dựa vào các điều khoản và cách hiểu như tòa án.

Chính vì vậy, với chức năng hành chính bán tư pháp, để đảm bảo tính công bằng trong việc xử lý các vụ việc, đảm bảo công bằng trong tố tụng cạnh tranh, vì mục tiêu bảo vệ trật tự công cộng, cạnh tranh lành mạnh trên thị trường, yếu tố quan trọng nhất đó là đảm bảo tính độc lập cho cơ quan cạnh tranh. Tính độc lập được thể hiện ở việc cơ quan cạnh tranh không chịu chi phối hay can thiệp bởi các cơ quan khác (lập pháp, hành pháp, tư pháp) và sử dụng những quyền hạn được quy định theo Luật để yêu cầu sự phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan có liên quan.

Để tạo lập sự độc lập về mặt tổ chức và tài chính, một số nước như Ý, Hung-ga-ry đã thành lập cơ quan cạnh tranh của mình trực thuộc Quốc hội, độc lập với tư pháp và chính phủ. Các nước như Đức, Hoa Kỳ, Liên bang Nga, Nhật Bản, Úc, Mê-xi-cô,v.v có cơ quan cạnh tranh trực tiếp trực thuộc Chính phủ. Một số cơ quan cạnh tranh khác lại được tổ chức như một Bộ hay ngang Bộ, độc lập với các bộ ngành khác. Một số trường hợp khác như Ca-na-đa, Anh, Pháp, Bỉ, Trung Quốc,v.v. mặc dù đặt trong một bộ ngành nào đó nhưng lại duy trì một chế độ độc lập rất cao trong hoạt động. Các cơ quan này chỉ bị phụ thuộc về mặt hành chính. Việc độc lập này còn đạt được thông qua bổ nhiệm những nhân sự của các cơ quan cạnh tranh này. Ngoài ra, Luật Cạnh tranh các nước còn quy định rõ ngân sách hoạt động cũng như chế độ đãi ngộ cho các cơ quan cạnh tranh và thành viên cơ quan này.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng trong khuôn khổ pháp lý và thể chế, cần đảm bảo sự cân bằng giữa “tính độc lập” của cơ quan cạnh tranh và “khả năng thực thi mục tiêu chính sách công của Chính phủ”. Hay nói cách khác đó là đảm bảo tính độc lập và tính chịu trách nhiệm của cơ quan cạnh tranh., các quyết định của cơ quan cạnh tranh cần được quy định có thể được xem xét, rà soát lại thông qua thủ tục pháp lý. Tính độc lập của cơ quan cạnh tranh cần đảm bảo rằng các yếu tố chính trị hay các lợi ích nhóm không tác động đến hoạt động, quyết định, phán quyết trong thực thi pháp luật cạnh tranh.

Theo nghiên cứu của UNCTAD (2001) về “Nền tảng xây dựng cơ quan cạnh tranh hiệu quả”, một số biện pháp nhằm đảm bảo sự cân bằng giữa tính độc lập và trách nhiệm giải trình của cơ quan cạnh tranh được đề xuất gồm:

(i) Trao cơ quan cạnh tranh quyền hạn pháp lý riêng biệt, tự quyết về các công việc phát hiện, điều tra, xử lý trong quá trình thực thi pháp luật cạnh tranh;

(ii) Quy định tiêu chuẩn chuyên môn đối với các vị trí được bổ nhiệm trong tổ chức cơ quan cạnh tranh;

(iii) Có sự tham gia đại diện về hành pháp và lập pháp của Chính phủ trong quá trình bổ nhiệm lãnh đạo cơ quan cạnh tranh;

(iv) Cần có quy định về việc bổ nhiệm người đứng đầu và các thành viên lãnh đạo theo thời hạn nhất định;

(v) Cung cấp đầy đủ, ổn định nguồn tài chính cho cơ quan cạnh tranh; các phí do cơ quan cạnh tranh thu được nên được sử dụng để chi trả cho quá trình hoạt động của cơ quan cạnh tranh, tránh trường hợp có sự can thiệp về chính trị thông qua việc cung cấp ngân sách hoạt động.

2. Yêu cầu về tính minh bạch

Minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước là một đòi hỏi hết sức quan trọng, trong đó, đối với cơ quan cạnh tranh với chức năng và nhiệm vụ thực thi luật, thì việc minh bạch hóa càng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng hơn. Điều này xuất phát chính từ vai trò trong việc duy trì trật tự cạnh tranh rõ ràng, lành mạnh. Thông tin trong thị trường phải được thông suốt. Tính minh bạch sẽ nâng cao thêm uy tín của chính các cơ quan này.

Pháp luật cạnh tranh của các quốc gia nghiên cứu nói trên đều quy định rất chặt chẽ về những yêu cầu phải công bố công khai các hoạt động của cơ quan cạnh tranh. Ngoài ra, các bên liên quan có quyền yêu cầu các cơ quan cạnh tranh cho phép tiếp cận thông tin liên quan tới vụ việc. Trên thực tế, các cơ quan cạnh tranh cũng luôn đề cao tiêu chí minh bạch trong các hoạt động cụ thể của mình, từ việc công khai các chính sách, pháp luật cũng như các quy trình xử lý công việc… cho đến nội dung các quyết định cụ thể trên các website của mình. Tuy nhiên, cơ quản cạnh tranh phải có trách nhiệm bảo mật các thông tin thu thập được trong quá trình điều tra liên qua đến bí mật kinh doanh của các doanh nghiệp là đối tương bị điều tra.

3. Yêu cầu về nguồn lực

Yêu cầu về nguồn lực tài chính

Tại hầu hết các nước, kinh phí hoạt động cho cơ quan cạnh tranh đều lấy từ ngân sách nhà nước. Ở một số nước, khoản ngân sách này được quy định trong pháp luật cạnh tranh. Chẳng hạn, Luật chống độc quyền của Ý quy định: cơ quan chống độc quyền được cấp ngân sách từ Chính phủ Trung ương thông qua việc phân bổ ngân sách hàng năm. Trong phạm vi ngân sách này, cơ quan có trách nhiệm quản lý chi phí điều hành và hoạt động. Cơ quan chống độc quyền kết thúc năm tài khoá của mình vào ngày 30/4 của năm tiếp theo, và phải đệ trình báo cáo lên Cơ quan kiểm toán.

Ngân sách dành cho cơ quan cạnh tranh của các nước đang ngày càng được tăng lên do tính chất của công việc. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế thì thị trường cũng ngày càng được mở rộng, hành vi vi phạm của các chủ thể kinh doanh ngày càng trở nên tinh vi và phức tạp hơn. Lượng công việc cho các cơ quan cạnh tranh cũng đang ngày càng tăng dần lên. Hầu hết các nước đều ý thức được điều này và đã có sự ưu tiên nhiều hơn đối với công tác quản lý cạnh tranh.

Yêu cầu về nguồn nhân lực

Kinh nghiệm các nước cho thấy người đứng đầu (Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh, Chủ tịch và thành viên Hội đồng Cạnh tranh) được bổ nhiệm bởi những người đứng đầu Chính phủ hoặc Quốc hội. Điều này nhằm đảm bảo tính chất quan trọng và tính độc lập của cơ quan cạnh tranh trong quá trình hoạt động. Tiêu chuẩn của các cán bộ cơ quan cạnh tranh (bao gồm cả các điều tra viên cạnh tranh) cần phải đạt được trình độ chuyên môn nhất định, có học vấn cao, có kinh nghiệm và kiến thức thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau.

Ví dụ như Cơ quan chống độc quyền Ý có một Chủ tịch và bốn thành viên được chỉ định bởi Chủ tịch Hạ viện và Chủ tịch Thượng viện. Chủ tịch được chọn trong số những người nổi tiếng về tính độc lập, những người giữ vị trí cao trong bộ máy công quyền; bốn thành viên là những người nổi tiếng trên những vị trí độc lập, là thẩm phán của Toà hành chính tối cao, Toà Kiểm toán, Toà Phúc thẩm Tối cao, giáo sư đại học, hay đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp, những người đã được công nhận về tiêu chuẩn nghiệp vụ. Mỗi thành viên của cơ quan này có nhiệm kỳ 7 năm và không được tái bổ nhiệm. Cơ quan chống độc quyền có thể thuê tới 220 người, cả nhân viên trong biên chế và hợp đồng có thời hạn. Ủy ban Thương mại lành mạnh Hoa kỳ hoạt động dưới sự chỉ đạo của 5 Ủy viên có nhiệm kỳ 7 năm, được bổ nhiệm bởi Tổng thống và được phê chuẩn bởi Thượng nghị viện. Tổng thống chỉ định một Ủy viên đảm trách chức vụ Chủ tịch. Không quá 3 Ủy viên là thành viên của một Đảng.

…

SOURCE: HỒ SƠ DỰ ÁN LUẬT CẠNH TRANH (SỬA ĐỔI)/TÀI LIỆU TRÌNH QUỐC HỘI TẠI KỲ HỌP THỨ IV, QUỐC HỘI KHÓA XIV. 2017