BẢO ĐẢM TÍNH THỐNG NHẤT PHÁP LUẬT TẠI CHLB ĐỨC

GS.TS. JÜRGEN W. SIMON – Đại học Tổng hợp Lüneburg, CHLB Đức

A. Khái quát chung về công tác xây dựng pháp luật

Công tác xây dựng pháp luật ở Đức có những nét đặc trưng được thể hiện qua việc xây dựng chặt chẽ các quy phạm trong nước và việc chấp nhận các quy phạm quốc tế hoặc quy phạm được xây dựng giữa các quốc gia (Cộng đồng Châu Âu). Mô hình xây dựng pháp luật này, với những lựa chọn khác nhau, là mô hình điển hình cho các quốc gia thành viên Cộng đồng Châu Âu. Xin giới thiệu dưới đây ba mô hình sau:

1. Thủ tục xây dựng pháp luật tiêu chuẩn của Đức

1.1. Quá trình thủ tục

Hoạt động xây dựng pháp luật tiêu chuẩn là cách thức thông thường được sử dụng để xây dựng pháp luật liên bang ở Đức. đồng thời, hoạt động xây dựng pháp luật này cho thấy được sự thống nhất và đồng bộ trong việc soạn thảo và ban hành văn bản pháp luật. Dưới đây, tôi xin phác thảo qua hoạt động xây dựng pháp luật này và đưa ra những giải pháp về những khía cạnh được coi là quan trọng đảm bảo tính thống nhất, việc ban hành cũng như đưa ra các khuyến nghị cho công tác lập pháp của Việt Nam. Tuy nhiên, trong lần này, tôi chỉ có thể khái quát một phần các khía cạnh có liên quan do thời gian có hạn. Hơn nữa, các ý tưởng sẽ được đưa ra trong Chủ đề 2.

Hoạt động xây dựng pháp luật ở Đức được tiến hành theo những bước sau:

i. Giới thiệu dự thảo luật tới Hạ nghị viện (Bundestag/BT);

ii. Nghị viện quyết định về nội dung của dự thảo luật;

iii. Do cấu trúc nhà nước liên bang của nước Cộng hòa Liên bang Đức, hoạt động xây dựng pháp luật phải có sự tham gia của Thượng nghị viện (Bundesrat/BR) nếu nội dung của dự thảo luật đó có liên quan tới lợi ích của các bang;

iv. Tổng thống sẽ ban hành văn bản luật sau khi có chữ ký của Thủ tướng hoặc bộ trưởng các bộ có liên quan;

v. Công bố trên công báo pháp luật liên bang (Bundesgesetzblatt).

Thủ tục cụ thể như sau:

Việc giới thiệu một dự luật ra Hạ nghị viện được gọi là sáng kiến pháp luật. Theo Luật Hiến pháp (Grundgesetz, Điều 76.1), dự luật đó có thể được trình bởi chính quyền liên bang với tư cách là một hội đồng sau khi đã có phiên thảo luận, bởi thành viên của Hạ Nghị viện (một đảng hoặc nhóm đảng tại Nghị viện hoặc ít nhất 5% số nghị sĩ) và bởi Thượng Nghị viện. Luật Hiến pháp của Đức không quy định việc người dân hay cơ quan khác đưa ra sáng kiến pháp luật. Theo tinh thần này, chỉ có các cơ quan được uỷ quyền thì mới có đủ tư cách để đưa ra sáng kiến pháp luật. Điều đáng lưu ý ở đây, các nhóm đảng tại Nghị viện ít tham gia nhất vào sáng kiến pháp luật. Mặc dù có đủ thẩm quyền, những nhóm này vẫn thiếu cơ sở về mặt hành chính. Theo khẩu hiệu “bộ máy quản lý không thay đổi, chính phủ thay đổi”, nguồn chính đưa ra các dự thảo luật là từ bộ máy hành chính của các bộ. Thậm chí, nếu chính phủ có thay đổi do có sự thay đổi về đảng phái, cán bộ hành chính vẫn giữ nguyên và bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật do họ được đào tạo tốt về pháp luật.

Do vậy, đa số các dự thảo luật đều do chính phủ liên bang giới thiệu. Các dự thảo luật của chính phủ do cán bộ tại các bộ soạn thảo. Các dự thảo luật đó được giao cho bộ trưởng chịu trách nhiệm và sẽ được thảo luận trong các phiên họp.

Việc xác định tính phù hợp là rất quan trọng đối với quá trình xây dựng pháp luật bởi vì việc xác định này không đơn thuần chỉ phục vụ cho đường lối, chính sách của đảng trong việc bỏ phiếu để xây dựng các quy phạm hợp lý cho những người tham gia tại Hạ Nghị viện mà còn cho các chuyên gia và người dân. Hơn nữa, việc xác định tính phù hợp và việc lập luận cũng nhằm mục đích đáp ứng quá trình thảo luận tại toà như là một tiêu chí giải thích cho lý do tại sao nhà lập pháp lại đề xuất dự thảo luật đó. Ngoài cái gọi lại việc giải thích mang tính lịch sử, việc giải thích về ngữ pháp, cú pháp và mục đích luận cũng đóng một vai trò nhất định. Trong số này, việc giải thích mang tính mục đích luận – cầu hỏi về định hướng của quy phạm đối với một mục tiêu cụ thể – là biện pháp mang tính quyết định.

Ở khía cạnh này, chúng ta nên lưu ý rằng, hệ thống tòa án ở Đức, cụ thể là các cơ sở về hiệu lực bắt buộc của tòa án cấp trên, đặc biệt là tòa án hiến pháp liên bang, cũng có ảnh hưởng đáng kể về tính thống nhất của chính hệ thống này.

Nếu dự thảo luật được thông qua tại phiên họp của mình, chính phủ liên bang sẽ trình dự thảo luật đó lên Thượng Nghị viện (Bundesrat), nơi, cái được gọi là “vòng thứ nhất” sẽ có những ý kiến và đưa ra các đề xuất sửa đổi. Thượng Nghị viện sau đó sẽ đệ trình dự thảo luật đó cùng với những ý kiến và đề xuất sửa đổi nêu trên lên Hạ Nghị viện theo phương thức Chính phủ liên bang có thể sẽ bổ sung thêm một bản đệ trình về những điểm đề xuất sửa đổi đó.

Dự thảo Luật sau đó được Hạ Nghị viện đưa ra thảo luận tại 3 phiên họp. Hạ Nghị viên có thể đưa dự thảo Luật đó ra một hoặc một vài uỷ ban hoặc một số nhà cố vấn bên ngoài để tham khảo ý kiến dưới hình thức được gọi là thủ tục lấy ý kiến chuyên gia. Hình thức này huy động sự tham gia của giáo sư các trường đại học, các tổ chức khoa học để đưa ra các quan điểm chuyên môn.

Một điểm rất quan trọng để đảm bảo tính thống nhất pháp luật đó là chất lượng các quy định pháp luật đã được giới khoa học chấp nhận. Chất lượng các quy đinh pháp luật được nhìn nhận theo một số cách khác nhau, đặc biệt đối với các luật liên bang có liên quan tới Thượng Nghị viện, hay nói cách khác chính là các bang. Chất lượng của các quy định pháp luật cũng liên quan tới việc các uỷ ban của Hạ Nghị viện xem xét các dự thảo luật. Mỗi uỷ ban sẽ xem xét các dự thảo luật liên quan tới lĩnh vực chuyên môn mà uỷ ban đó phụ trách. Theo cách này, mọi khía cạnh của dự thảo luật được kiểm tra kỹ càng. Các chuyên gia được mời tới “các buổi lắng nghe ý kiến”. Khi kết thúc, một bản báo cáo, bao gồm cả đề xuất, được đưa ra và gửi tới Nghị viện. Bản báo cáo này giải thích quá trình thảo luận dự thảo và đưa ra các lý do trong trường hợp có đề xuất sửa đổi.

Tuy nhiên, ở cấp bang, rất nhiều nhóm công tác về xây dựng các dự thảo luật được hình thành. Các nhóm này bao gồm những chuyên gia và cán bộ có trách nhiệm của các bộ. Họ cùng nhau thảo luận về dự thảo luật trong một khoảng thời gian thường là tương đối dài, và họ phải xem xét tới những vấn mà các bang, liên bang và Cộng đồng Châu Âu đang quan tâm.

Việc bỏ phiếu sẽ được tiến hành tại mỗi phiên họp. Một dự thảo luật được thông qua với đa số phiếu thông thường hoặc trong trường hợp sửa đổi hiến pháp thì cần phải đạt được hai phần ba số phiếu. Dự thảo luật sau đó lại được trình lên Thượng Nghị viện (Bundesrat).

Bước tiếp theo trong thủ tục tại Nghị viện phụ thuộc – do cấu trúc nhà nước liên bang của Đức – vào việc liệu dự thảo luật đó có phải là dự thảo cần có sự phê chuẩn hay chỉ là một dự thảo luật không cần có sự phê chuẩn.

Về các dự thảo luật liên quan tới các bang, cần có sự phê chuẩn tuyệt đối của Thượng Nghị viện (Bundesrat hay là nội các) bao gồm các đại diện có thẩm quyền ngang bằng nhau tương ứng với số lượng bang của Đức. Trong trường hợp Thượng Nghị viên không phê chuẩn tuyệt đối một dự thảo luật mà dự thảo luật này cần phải có sự phê chuẩn, dự thảo luật đó được coi là thất bại. Trong phạm vi Thượng Nghị viện, việc bỏ phiếu phê chuẩn phải được thực hiện trên cơ sở đa số tuyệt đối theo quy định tại Điều 52 Abs của Luật Hiến pháp.

Đối với các dự thảo luật không cần có sự phê chuẩn, Thượng Nghị viện có thể triệu tập cái gọi là uỷ ban trung gian để thống nhất về các điểm sửa đổi trong dự thảo luật đó. Hạ Nghị viện và Thượng Nghị viên có 11 đại diện của mỗi viện trong ủy ban này. Phụ thuộc vào kết quả có được từ thủ tục trung gian này, hoạt động xây dựng pháp luật có thể đi theo những hướng khác nhau.

Trong trường hợp Thượng Nghị viên từ bỏ việc triệu tập uỷ ban trung gian hoặc ý kiến tư vấn của uỷ ban này về dự thảo luật là tích cực, dự thảo luật sẽ được bộ trưởng của bộ có liên quan hoặc thủ tướng tiếp ký và chuyển tới tổng thống nước để thẩm tra tính hợp hiến của luật đó.

Việc thẩm tra về tính hợp hiến của dự thảo luật thường do Văn phòng Tổng thống tiến hành. đối với những dự thảo luật phức tạp, việc thẩm tra sẽ mất vài tuần. Sau khi việc thẩm tra cho kết quả tích cực, luật đó sẽ được Tổng thống ký và công bố công khai trên công báo pháp luật của liên bang (Bundesgesetzblatt).

Tôi sẽ trình bày lại về thủ tục xây dựng pháp luật ở Chủ đề 2 vì vấn đề hài hòa hóa lợi ích liên bang với lợi ích các bang là một vấn đề trọng tâm đối với bất kỳ hệ thống liên bang nào và vì quá trình cải cách liên bang hiện đang được thực hiện nhằm vào các khía cạnh đầy thú vị.

…