Hoàn thiện chính sách hình sự đối với các tội phạm về chức vụ nhằm đáp ứng yêu cầu của công ước về phòng chống tham nhũng

Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta luôn nhất quán chủ trương chủ động và tích cực hội nhập quốc tế. Hiện nay, nước ta đã gia nhập nhiều công ước quốc tế và nghiêm túc thực hiện nội dung các công ước tại quốc gia mình. Việt Nam đã gia nhập Công ước của Liên Hợp quốc về phòng chống tham nhũng, điều này đòi hỏi phải nội luật hóa các nội dung của Công ước vào pháp luật trong nước trong đó phải kể đến Bộ luật Hình sự. Việc sửa đổi, bổ sung Bộ luật Hình sự để nội luật hóa các quy định về hình sự trong Công ước nhằm thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của quốc gia thành viên và tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho việc chủ động và tăng cường hợp tác quốc tế trong phòng, chống tội phạm. Bài viết đã có những đối chiếu, so sánh các quy định của Công ước với pháp luật hình sự Việt Nam hiện hành và đưa ra những đề xuất để nội luật hóa các quy định của Công ước, hoàn thiện chính sách hình sự đối với các tội phạm về chức vụ ở nước ta.

Hiện nay, do tính chất nghiêm trọng và mức độ ảnh hưởng ngày càng lan rộng của tham nhũng trong khu vực tư và cũng là hệ quả việc việc tư nhân hóa mạnh mẽ các hoạt động trước đây vốn thuộc chức năng công như: Giáo dục, y tế, phúc lợi xã hội… Công ước Liên Hiệp Quốc về phòng chống tham nhũng (sau đây gọi tắt là Công ước) yêu cầu các quốc gia thành viên cần thiết phải tăng cường các biện pháp đấu tranh chống tham nhũng không chỉ trong lĩnh vực công mà trong cả lĩnh vực tư. Theo quy định tại Điều 21 của Công ước, thì các quốc gia cần áp dụng các biện pháp lập pháp và các biện pháp cần thiết khác để hình sự hóa hành vi hối lộ trong khu vực tư gồm hai dạng hành vi tương tự như hối lộ trong khu vực công là đưa hối lộ và nhận hối lộ. Bên cạnh đó, Điều 22 Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên xem xét hình sự hóa hành vi của người điều hành hay làm việc ở bất kỳ cương vị nào, cho tổ chức thuộc khu vực tư biển thủ tài sản, quỹ tư hoặc chứng khoán hoặc bất kỳ thứ gì khác có giá trị mà người này được giao quản lý do vị trí của mình, nếu hành vi biển thủ đó được thực hiện một cách cố ý trong quá trình hoạt động kinh tế, tài chính hoặc thương mại… Tại Chương 3, Công ước quy định việc hình sự hóa và thực thi pháp luật gồm 08 điều quy định các tội phạm về tham nhũng và chức vụ, cụ thể như sau: Điều 15 (Hối lộ công chức quốc gia); Điều 16 (Hối lộ công chức nước ngoài hoặc công chức của tổ chức quốc tế công);  Điều 17 (Tham ô, biển thủ hoặc các dạng chiếm đoạt tài sản khác bởi công chức); Điều 18 (Lợi dụng ảnh hưởng để trục lợi); Điều 19 (Lạm dụng chức năng); Điều 20 (Làm giàu bất hợp pháp); Điều 21 (Hối lộ trong khu vực tư); Điều 22 (Biển thủ tài sản trong khu vực tư).

So sánh với các quy định của Công ước, thực trạng quy định của Bộ luật Hình sự Việt Nam hiện hành cho thấy:

Một là, hành vi xâm hại đến hoạt động đúng đắn của cơ quan, tổ chức thuộc khu vực công không chỉ được thực hiện bởi những chủ thể thuộc khu vực công là những người có chức vụ, quyền hạn, vì nếu một người dân đưa hối lộ, môi giới hối lộ quan chức, thì hành vi này đã xâm hại đến hoạt động đúng đắn của cơ quan, tổ chức khu vực công, cho dù nó không được thực hiện bởi những người có chức vụ công theo quy định tại Điều 277 Bộ luật Hình sự hiện hành.

Hai là, theo quy định của Công ước, chủ thể của các hành vi tham nhũng trước hết là “công chức” và khái niệm công chức trong phạm vi điều chỉnh của Công ước là tương đối toàn diện, bao gồm cả hai nhóm đối tượng: Công chức của quốc gia; công chức của nước ngoài và công chức làm việc tại các tổ chức quốc tế công. Nhóm đối tượng này chủ yếu được đề cập dưới dạng là chủ thể của hành vi thụ động hối lộ theo quy định tại Điều 16 của Công ước. Tuy nhiên, Bộ luật Hình sự Việt Nam hiện chưa có quy định hành vi phạm tội hối lộ công chức nước ngoài hoặc công chức của tổ chức quốc tế công theo quy định của Công ước. Trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay, các quốc gia khác nhau trên thế giới, các tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ đóng một vai trò quan trọng trong sự nghiệp xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta. Việc một người nào đó vì vụ lợi mà đưa hối lộ công chức nước ngoài hay tổ chức quốc tế công để dành những ưu thế trong các hoạt động nêu trên cũng đã xảy ra trong thực tiễn. Vì vậy, để bảo đảm sự cạnh tranh lành mạnh, sự công bằng trong xã hội và giữ gìn quan hệ, hợp tác với các nước, việc bổ sung hành vi đưa hối lộ công chức nước ngoài hay công chức của tổ chức quốc tế công là cần thiết, vừa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đấu tranh phòng, chống tội phạm ở nước ta vừa đáp ứng yêu cầu của Công ước mà Việt Nam là thành viên.

Ba là, Bộ luật Hình sự Việt Nam hiện hành chưa hình sự hóa hành vi tham nhũng trong khu vực tư nhằm đáp ứng yêu cầu của Hiến pháp năm 2013 về “các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế bình đẳng, hợp tác và cạnh tranh theo pháp luật”, đồng thời đáp ứng yêu cầu thực tiễn ở Việt Nam về việc xử lý hành vi tham nhũng đối với tài sản của doanh nghiệp có phần vốn góp của Nhà nước, trong đó có sự đan xen về sở hữu mà trong nhiều trường hợp không thể tách biệt giữa tài sản, phần vốn góp của Nhà nước với tài sản, phần vốn góp của tư nhân.

Bốn là, Bộ luật Hình sự Việt Nam hiện hành chưa tội phạm hóa hành vi làm giàu bất hợp pháp của công chức do lợi dụng chức vụ theo như Công ước quy định. Mặc dù Công ước không bắt buộc, nhưng hình sự hóa hành vi làm giàu bất hợp pháp là một kinh nghiệm quốc tế tiêu biểu, phổ biến, hiệu quả ở các quốc gia đã thực hiện. Vì vậy, Việt Nam nên hình sự hóa hành vi này để xử lý bằng các chế tài hình sự vì bản thân nó là một loại tham nhũng (lợi dụng chức vụ nhằm trục lợi bất chính), làm tổn hại uy tín của cơ quan, tổ chức và gây bất công, mất cân bằng trong xã hội.

Năm là, toàn bộ Chương XXI - Các tội phạm về chức vụ nói chung, Mục B - Các tội phạm khác về chức vụ nói riêng đều chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể, dẫn đến việc áp dụng pháp luật chưa thống nhất, chưa bảo đảm yêu cầu đấu tranh phòng, chống tội phạm.

Sáu là, tội đưa hối lộ và tội làm môi giới hối lộ cần sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với Công ước Liên Hợp quốc về phòng chống tham nhũng vì chúng ta đã tham gia Công ước này.

Bảy là, tội lợi dụng ảnh hưởng đối với người có chức vụ, quyền hạn để trục lợi quy định chủ thể thường (bất kỳ người nào có đủ năng lực trách nhiệm hình sự và đủ tuổi chịu trách nhiệm hình sự), nhưng lại chỉ quy định “nếu dưới hai triệu đồng” thì phải “gây hậu quả nghiêm trọng”, “đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm” mà không quy định “đã bị xử phạt hành chính về hành vi này”;... nên đã bỏ lọt tội phạm, vì vậy, cần quy định thêm dấu hiệu “đã bị xử phạt hành chính về hành vi này” cho đầy đủ và nâng cao hiệu quả công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm.

Nhằm hoàn thiện chính sách hình sự đối với các tội phạm về chức vụ ở Việt Nam đáp ứng yêu cầu Công ước Liên Hiệp Quốc về phòng chống tham nhũng, chúng ta cần nghiên cứu để nội luật hóa một số quy định của Công ước, cụ thể như sau:

Thứ nhất, điều chỉnh khái niệm tội phạm về chức vụ theo hướng mở rộng, bao gồm cả một số hành vi tội phạm về chức vụ xảy ra trong khu vực tư

Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên cần thiết phải tăng cường các biện pháp đấu tranh chống tham nhũng không chỉ trong lĩnh vực công mà trong cả lĩnh vực tư. Bộ luật Hình sự hiện hành mới chỉ dừng lại đối với các hành vi tham nhũng trong lĩnh vực công mà chưa ghi nhận về tội phạm tham nhũng trong khu vực tư. Vì vậy, chưa có các quy định pháp luật tương ứng, kèm theo các biện pháp xử lý hình sự đối với loại tội phạm này, mặc dù, một số hành vi tương tự  xảy ra trong khu vực tư có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Ví dụ: Hành vi chiếm đoạt tài sản của người điều hành hay làm việc ở bất kỳ cương vị nào cho tổ chức thuộc khu vực tư mà biển thủ tài sản, quỹ tư được giao quản lý thì tùy từng trường hợp cụ thể có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo Điều 140 Bộ luật Hình sự về tội lạm dụng tín nhiệm chiếm đoạt tài sản hoặc theo Điều 139 Bộ luật Hình sự về tội lừa đảo chiếm đoạt tài sản. Tuy nhiên, nhìn chung, những quy định hiện hành của Bộ luật Hình sự hiện hành là chưa thực sự phù hợp và chưa phản ánh đúng bản chất của tội phạm tham nhũng theo yêu cầu của Công ước. Hơn nữa, thực tiễn đấu tranh phòng chống tội phạm cũng cho thấy sự bất cập trong chính sách xử lý đối với các hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi do có sự phân biệt giữa khu vực nhà nước và khu vực tư, thậm chí nhiều hành vi tương tự như tham nhũng nhưng diễn ra trong khu vực tư thì không thể xử lý được. Mặt khác, xuất phát từ thực tiễn về việc xử lý hành vi tham nhũng đối với tài sản của doanh nghiệp có phần vốn góp của Nhà nước, trong đó có sự đan xen về sở hữu mà trong nhiều trường hợp không thể tách biệt giữa tài sản, phần vốn góp của Nhà nước với tài sản, phần vốn góp của tư nhân, việc xác định xử lý trách nhiệm của cá nhân là người có chức vụ, quyền hạn trong loại hình doanh nghiệp này rất khó khăn.

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung cấu thành cơ bản của tội nhận hối lộ và tội đưa hối lộ

Theo quy định tại khoản 2 Điều 15 Công ước, yếu tố khách quan bắt buộc trong cấu thành tội nhận hối lộ là hành vi đòi hỏi hoặc chấp nhận của hối lộ và sự liên hệ giữa những hành vi này với hành xử của công chức khi thi hành công vụ. Việc đòi hỏi hoặc chấp nhận có thể được do công chức trực tiếp thực hiện hoặc qua trung gian. Lợi ích không chính đáng có thể dành cho chính bản thân công chức hoặc cho người khác, ví dụ, họ hàng người thân của công chức đó, hoặc có thể dành cho một thực thể khác. Về chủ quan, yếu tố bắt buộc là việc cố ý đòi hỏi hoặc chấp nhận lợi ích không chính đáng với mục đích thay đổi hành xử của một người trong quá trình người đó thực hiện trách nhiệm chính thức. Đồng thời, Công ước cũng quy định “của hối lộ” là bất kỳ lợi ích nào, có thể là lợi ích vật chất hoặc phi vật chất.

Để đáp ứng yêu cầu của Công ước, đồng thời để bảo đảm xử lý nghiêm minh các hành vi nhũng nhiễu, đòi hối lộ, có thể xử lý sớm hành vi này ngay cả khi người có chức vụ, quyền hạn đó chưa nhận tiền hối lộ hoặc lợi ích khác, cần bổ sung hành vi “đòi hối lộ” vào cấu thành cơ bản của tội nhận hối lộ. Đồng thời, để bảo đảm sự thống nhất về kỹ thuật lập pháp với quy định về tội nhận hối lộ và quy định một cách cụ thể hơn về cấu thành cơ bản của tội đưa hối lộ, đó là “người nào trực tiếp hay qua trung gian đã đưa hoặc sẽ đưa cho người có chức vụ, quyền hạn bất kỳ lợi ích nào...”. Đồng thời, cũng bổ sung của hối lộ là “lợi ích phi vật chất” vào cấu thành cơ bản của một số tội phạm về chức vụ, như tội nhận hối lộ, tội đưa hối lộ và tội môi giới hối lộ.

Thứ ba, bổ sung quy định hành vi hối lộ công chức nước ngòai, các tổ chức quốc tế công

Theo quy định của Công ước, chủ thể của các hành vi tham nhũng trước hết là “công chức” và khái niệm công chức trong phạm vi điều chỉnh của Công ước là tương đối toàn diện, bao gồm cả hai đối tượng: (1) Công chức của quốc gia; (2) Công chức của nước ngoài và công chức làm việc tại các tổ chức quốc tế công. Nhóm đối tượng này chủ yếu được đề cập dưới dạng là chủ thể của hành vi thụ động hối lộ theo quy định tại Điều 16 của Công ước.

Bộ luật Hình sự hiện hành chưa có quy định về hành vi phạm tội hối lộ công chức nước ngoài hoặc công chức của tổ chức quốc tế công theo quy định của Công ước. Trong bối cảnh cảnh hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, các quốc gia khác nhau trên thế giới, các tổ chức quốc tế, tổ chức phi Chính phủ đóng một vai trò quan trọng trong sự nghiệp xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta thông qua các hoạt động hợp tác, hỗ trợ, viện trợ, tài trợ,... của các tổ chức này. Việc một người nào đó vì vụ lợi mà đưa hối lộ công chức nước ngoài hay tổ chức quốc tế công để dành những ưu thế trong các hoạt động nêu trên cũng đã xảy ra trong thực tiễn. Vì vậy, để bảo đảm sự cạnh tranh lành mạnh, sự công bằng trong xã hội và giữ gìn quan hệ với các nước cần sửa đổi, bổ sung Điều 289 Bộ luật Hình sự hiện hành về tội đưa hối lộ theo hướng chỉ rõ người nào đưa hoặc sẽ đưa hối lộ cho công chức nước ngoài, công chức làm việc tại các tổ chức quốc tế công thì cũng bị xử lý hình sự về tội đưa hối lộ.

Thứ tư, bổ sung hình phạt cải tạo không giam giữ, hình phạt tiền là hình phạt chính đối với một số tội phạm về chức vụ

Chế tài đối với tội phạm về chức vụ hiện nay tương đối nghiêm khắc, loại hình phạt chủ yếu là tù, chỉ đối với 05 tội phạm có quy định hình phạt cải tạo không giam giữ (các tội phạm quy định tại các Điều 281, 285, 286, 287 và 288).  Nhằm thể chế hóa chủ trương của Đảng về hoàn thiện chính sách hình sự theo tinh thần Nghị quyết số 49/NQ-TW về hoàn thiện chính sách xử lý người phạm tội theo hướng giảm khả năng áp dụng hình phạt tù, mở rộng phạm vi áp dụng các hình phạt không mang tính giam giữ như cảnh cáo, phạt tiền, cải tạo không giam giữ đối với một số tội phạm chức vụ ít nghiêm trọng hoặc nghiêm trọng cần bổ sung hình phạt cải tạo không giam giữ tại một số cấu thành cơ bản, nhằm tạo tính linh hoạt cho Tòa án xem xét áp dụng hình phạt phù hợp với từng trường hợp cụ thể.  Hơn nữa, về bản chất của các tội phạm về chức vụ là có tính chất vụ lợi, thông thường nhân thân người phạm tội là tốt, do đó, đối với tội ít nghiêm trọng hoặc nghiêm trọng thì việc áp dụng một số chế tài không giam giữ như hình phạt tiền, cải tạo không giam giữ cũng bảo đảm tính răn đe, phòng ngừa tội phạm. Do vậy, cần bổ sung hình phạt cải tạo không giam giữ tại khoản 1 của Điều 14 luật quy định về tội phạm cụ thể của chương này, đồng thời, bổ sung quy định hình phạt tiền là hình phạt chính đối với 03 tội danh: Đưa hối lộ; môi giới hối lộ; lợi dụng ảnh hưởng đối với người có chức vụ, quyền hạn để trục lợi.

Thứ năm, tội phạm hóa hành vi làm giàu bất hợp pháp của công chức do lợi dụng chức vụ

Điều 20 Công ước khuyến nghị quốc gia thành viên hình sự hóa hành vi làm giàu bất hợp pháp: “Trên cơ sở tuân thủ Hiến pháp và các nguyên tắc cơ bản của hệ thống pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên sẽ xem xét áp dụng các biện pháp lập pháp và các biện pháp cần thiết khác nhằm quy định là tội phạm, nếu được thực hiện một cách cố ý, hành vi làm giàu bất hợp pháp, nghĩa là việc tài sản của một công chức tăng lên đáng kể so với thu nhập hợp pháp của công chức mà công chức này không giải thích được một cách hợp lý về lý do tăng đáng kể”.

Bộ luật Hình sự Việt Nam hiện hành không quy định hành vi làm giàu bất hợp pháp do Công ước chỉ khuyến nghị mà không bắt buộc các quốc gia thành viên phải thực hiện quy định này. Tuy nhiên, có nhiều ý kiến cho rằng, yêu cầu hình sự hóa hành vi làm giàu bất hợp pháp trong điều kiện nước ta hiện nay là cấp bách vì một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức giàu lên nhanh chóng, bất bình đẳng xã hội gia tăng. Việc kiểm soát tài sản, thu nhập thực tế của cán bộ, công chức bằng các công cụ pháp lý mang tính hình thức, phòng ngừa như: Quy định về kê khai tài sản, công khai bản kê khai tài sản, giải trình nguồn gốc phần tài sản tăng thêm, việc xác minh tài sản, thu nhập,…Vì vậy, dù Công ước không bắt buộc, nhưng hình sự hóa hành vi làm giàu bất hợp pháp là một kinh nghiệm quốc tế tiêu biểu, phổ biến ở các quốc gia đã thực hiện. Do vậy, chúng ta nên học tập các kinh nghiệm này để đáp ứng yêu cầu của cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay.

ThS. Doãn Trung Đoàn

Học viện Chính trị Công an nhân dân