Hoàn thiện pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính dưới cấp tỉnh

Địa giới hành chính được quy định tại Điều 29 Luật Đất đai năm 2013. Theo đó, Chính phủ chỉ đạo việc xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính các cấp trong phạm vi cả nước. Bộ trưởng Bộ Nội vụ quy định về trình tự, thủ tục xác định địa giới hành chính, quản lý mốc địa giới và hồ sơ địa giới hành chính các cấp. Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về kỹ thuật và định mức kinh tế - kỹ thuật trong việc cắm mốc địa giới hành chính, lập hồ sơ địa giới hành chính các cấp. Ủy ban nhân dân các cấp tổ chức thực hiện việc xác định địa giới hành chính trên thực địa và lập hồ sơ về địa giới hành chính trong phạm vi địa phương. Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm quản lý mốc địa giới hành chính trên thực địa tại địa phương; trường hợp mốc địa giới hành chính bị mất, xê dịch hoặc hư hỏng phải kịp thời báo cáo Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp huyện). Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện trên thực tiễn cho thấy pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính dưới cấp tỉnh cũng còn những tồn tại, hạn chế nhất định. Bài viết đã chỉ ra thực trạng và đề xuất định hướng hoàn thiện pháp luật về thành lập mới, chia tách, sáp nhập, giải thể, điều chỉnh địa giới hành chính các cấp chính quyền địa phương.

Trong hệ thống tổ chức hành chính ở Việt Nam, hai cấp cơ sở, gần dân là cấp huyện, cấp xã - được thành lập để bảo đảm thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương trên cơ sở chỉ đạo, điều hành của đơn vị hành chính trung ương và đơn vị hành chính cấp tỉnh. Để thực hiện các hoạt động liên quan đến việc xác lập, thay đổi địa giới hành chính hai cấp này, các cấp chính quyền dựa vào hệ thống pháp luật về chính quyền địa phương, địa giới hành chính. Đó là công cụ để điều chỉnh các quan hệ, thủ tục thành lập mới, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh (sau đây gọi chung là xác lập, điều chỉnh) địa giới hành chính giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ Nội vụ và các bộ liên quan) và địa phương (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, Sở Nội vụ và các sở, ngành liên quan); giữa chính quyền với nhân dân... Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính các cấp nói chung và dưới cấp tỉnh nói riêng đã được hoàn chỉnh cơ bản đầy đủ. Từ năm 2002 đến nay, Chính phủ tập trung chỉ đạo, điều hành và hoàn chỉnh pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính đô thị dưới cấp tỉnh; sự thay đổi mang tính chất hệ thống về địa giới hành chính cấp huyện, cấp xã thực hiện trước năm 2002 khi mà đất nước mới được thống nhất và đặc biệt sau khi hàng loạt tỉnh được tách ra sau quá trình sáp nhập. Sau năm 2002 đến trước khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua,việc xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính đối với hai loại đơn vị hành chính này được tiến hành trong phạm vi từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Thể chế hóa Hiến pháp năm 2013, lần đầu tiên Quốc hội thông qua Luật số 77/2015/QH13 ngày 19/6/2015 về Tổ chức chính quyền địa phương, trong đó quy định về chính quyền địa phương và các nội dung về địa giới hành chính các cấp, khẳng định thẩm quyền quyết định cuối cùng và quy định bao quát, cụ thể hóa nội dung liên quan đến tiêu chí phân loại địa giới hành chính các cấp; trình tự, thủ tục, phương thức xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính các cấp, trong đó có chính quyền dưới cấp tỉnh. Đây là văn bản pháp lý cao nhất quy định toàn diện về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và các hoạt động liên quan đến địa giới hành chính địa phương từ năm 1945 đến nay.

Trên cơ sở Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua hai nghị quyết về phân loại đơn vị hành chính và đô thị[1]. Trong đó, lần đầu tiên các văn bản này đã có sự phân định rõ hơn các loại đơn vị hành chính đô thị và các tiêu chuẩn; loại đơn vị hành chính nông thôn, đơn vị hành chính đô thị và bổ sung đơn vị hành chính hải đảo.

Về các lĩnh vực pháp luật liên quan đến địa giới hành chính như đất đai, tài nguyên, quy hoạch, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan để thể chế hóa tư tưởng mới của Hiến pháp năm 2013, như: Luật Đất đai năm 2013; Văn bản hợp nhất Luật Quy hoạch đô thị năm 2015 (sau khi sửa đổi theo Điều 140 Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Một số dự án luật vẫn đang được Chính phủ xây dựng như Luật về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Luật về quy hoạch. Như vậy, pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính cơ bản đã được hoàn thiện, đạt được những kết quả cụ thể sau:

1. Thực trạng về hoàn thiện pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính dưới cấp tỉnh

Thứ nhất, về thẩm quyền xây dựng, quyết định xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính

- Về thẩm quyền quyết định xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính: Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, Điều 129 quy định thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính, đặt tên, đổi tên đơn vị hành chính, giải quyết tranh chấp liên quan đến địa giới hành chính của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.

- Về thẩm quyền xây dựng, trình đề án xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính: Luật cũng giao cho Chính phủ và chính quyền địa phương trong việc xây dựng, thẩm định, trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền và quyết định việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính; phân loại đô thị; đặt tên, đổi tên đơn vị hành chính; giải quyết tranh chấp liên quan đến địa giới hành chính. Đối với cấp huyện, cấp xã, Chính phủ là chủ thể có thẩm quyền cao nhất xây dựng, trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định[2]. Trong đó, Chính phủ giao cho Bộ Nội vụ giúp theo dõi, hướng dẫn và tổ chức thẩm định, hoàn chỉnh Đề án; giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cấp chính quyền ở địa phương xây dựng, trình Chính phủ (Bộ Nội vụ)[3].

Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã bỏ trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp huyện xây dựng Đề án xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính là rất phù hợp với điều kiện thực tiễn. Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã chỉ còn thẩm quyền quyết nghị tán thành hoặc không tán thành với “chủ trương” của Đề án mà không phải là Đề án trên, sau khi trên 50% nhân dân có ý kiến tán thành.

Mặt khác, Luật Tổ chức chính quyền địa phương vẫn còn một số điểm chưa rõ cần được hướng dẫn như Đề án hoàn chỉnh sau khi tiếp thu ý kiến nhân dân và “chủ trương” để lấy ý kiến Hội đồng nhân dân các cấp có phải là một, hay chủ trương ở đây được hiểu theo đúng nghĩa chỉ là những quan điểm, định hướng cơ bản của Đề án.

- Thẩm quyền phê duyệt các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của các tỉnh, thành phố vẫn được thực hiện theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Các quy hoạch này vẫn là cơ sở cho quy hoạch, xác lập đơn vị hành chính - quy hoạch về đơn vị hành chính sẽ là căn cứ để xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính[4]. Do đó, việc Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chưa tham gia vào việc quyết định quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, đơn vị hành chính của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sẽ là thiếu sót về mặt thể chế và thẩm quyền.

Thứ hai, về nguyên tắc xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính

Để khắc phục những hạn chế, bất cập về việc định hướng các hoạt động xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính thời gian qua, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định 03 nhóm nguyên tắc cơ bản trong việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính nói chung, trong đó có cấp huyện, cấp xã tại Điều 128:

- Về định hướng xác lập đơn vị hành chính, Luật xác định nguyên tắc ổn định tổ chức và giảm bớt đầu mối quản lý nhà nước theo tinh thần cải cách hành chính. Khoản 1 Điều này quy định “đơn vị hành chính được tổ chức ổn định trên cơ sở các đơn vị hành chính hiện có. Khuyến khích việc nhập các đơn vị hành chính, cùng cấp”.

- Về điều kiện bảo đảm xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính, Luật đưa ra các điều kiện giới hạn “thực hiện trong các trường hợp cần thiết” (khoản 2 Điều 128).

- Luật xác định rõ hơn các trường hợp hạn chế việc giải thể đơn vị hành chính (khoản 3 Điều 128): Do yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của địa phương hoặc của quốc gia; do thay đổi các yếu tố địa lý, địa hình tác động đến sự tồn tại của đơn vị hành chính đó.

Như vậy, các quy định này vừa mang tính nguyên tắc định hướng, vừa mang tính chất là điều kiện pháp lý để xác định sự cần thiết khi xây dựng đề án xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính các cấp. Nó sẽ góp phần hạn chế tình trạng chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính trong thời gian vừa qua. Tuy nhiên, chúng chưa tạo ra được những khung pháp lý cần thiết để định hình các hoạt động xác định địa giới hành chính nói chung và dưới cấp tỉnh nói riêng. Đặc biệt, các nguyên tắc này chưa được cụ thể hóa bởi các quy định về quy trình, thủ tục và tiêu chí cho từng hoạt động xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính.

Thứ ba, về xác định các tiêu chí của đơn vị hành chính các cấp là căn cứ để xác lập địa giới hành chính

Trên cơ sở các quy định trước đây của Chính phủ về tiêu chí và phân loại đơn vị hành chính các cấp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về phân loại đô thị (Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13), Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính (Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13) đã cụ thể hóa chi tiết các tiêu chí phân loại đơn vị hành chính nhằm mục đích “là cơ sở để hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội; xây dựng tổ chức bộ máy, chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức của chính quyền địa phương phù hợp với từng loại đơn vị hành chính” (khoản 1 Điều 3 Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Đây là những tiêu chí xác lập nên các đơn vị hành chính, do đó nó sẽ là mục tiêu hướng đến của các hoạt động xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính.

Đối với các địa giới hành chính hình thành trước đó, khoản 1 Điều 31 Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 xác định nguyên tắc “không hồi tố” đối với các đơn vị hành chính đã thành lập, theo đó: Tiêu chuẩn của đơn vị hành chính quy định tại Chương I của Nghị quyết này không áp dụng cho các đơn vị hành chính được thành lập trước ngày Nghị quyết này có hiệu lực thi hành. Dường như quy định này vẫn theo tư duy trước về phân định đẳng cấp của các loại đơn vị hành chính, mà không nhằm mục tiêu quản lý nhà nước và hiệu quả kinh tế - xã hội mang lại từ việc phân loại đơn vị hành chính (như phân bổ nguồn lực tài chính, cán bộ tương xứng với loại đơn vị hành chính theo tiêu chí phân loại).

Thứ tư, về quy trình, thủ tục xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính

Về quy trình, thủ tục, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp trong việc đề xuất, xây dựng đề án thành lập, nhập, chia và điều chỉnh địa giới hành chính ở địa phương. Tuy nhiên, đây mới chỉ là những quy định mang tính chất xác định chủ thể chịu trách nhiệm và nội dung cơ bản. Các quy định hiện hành chưa làm rõ được quy trình, thủ tục xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính để bảo đảm tình chặt chẽ, hiệu quả của hoạt động này. Nếu xét về tầm quan trọng, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính có hiệu lực tương tự một văn bản quy phạm pháp luật, thì quy trình, thủ tục nêu trên là quá đơn giản so với quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, từ đó dễ dẫn đến sự tùy tiện, thiếu chặt chẽ trong chuẩn bị đề án.

Thứ năm, về việc lấy ý kiến nhân dân vào Đề án xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính

Điểm mới nữa so với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 là Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định đề án xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính phải được lấy ý kiến của nhân dân là cử tri ở đơn vị hành chính cấp xã chịu ảnh hưởng trực tiếp của việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính (Điều 131). Việc lấy ý kiến cử tri được thực hiện theo hình thức phát phiếu lấy ý kiến cử tri và nếu có trên 50% tổng số cử tri trên địa bàn tán thành thì cơ quan xây dựng đề án có trách nhiệm hoàn thiện đề án và gửi Hội đồng nhân dân ở các đơn vị hành chính có liên quan để lấy ý kiến (Điều 132). Dự thảo đề án xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính sẽ được Hội đồng nhân dân có liên quan thảo luận, biểu quyết về việc tán thành hoặc không tán thành chủ trương thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính theo trình tự từ cấp dưới lên cấp trên theo 03 cấp xã, huyện, tỉnh; nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được gửi đến Bộ Nội vụ để tổng hợp, báo cáo Chính phủ và cấp có thẩm quyền quyết định.

Để triển khai quy định này, cần thiết phải có văn bản hướng dẫn cụ thể hơn nữa về cách thức triển khai việc lấy ý kiến nhân dân để bảo đảm sự thống nhất và đặc biệt là tránh sự hình thức như đã diễn ra ở một số nơi.

2. Định hướng hoàn thiện pháp luật về thành lập mới, chia tách, sáp nhập, giải thể, điều chỉnh địa giới hành chính các cấp chính quyền địa phương

- Hoàn thiện pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính các cấp chính quyền địa phương để thực thi toàn diện hơn nữa Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Hoàn thiện pháp luật về quy trình, thủ tục xây dựng đề án xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính các cấp chính quyền địa phương cần phải tính đến các yếu tố được đổi mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo quy định mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, giảm bớt thủ tục xây dựng ở các cấp chính quyền, đồng thời thể hiện rõ nét hơn quy định về lấy ý kiến nhân dân là cử tri về đề án xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính dưới cấp tỉnh.

Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã thay đổi thẩm quyền quyết định việc thành lập mới, chia tách, sáp nhập, giải thể, điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện, cấp xã theo hướng nâng cao thẩm quyền từ Chính phủ lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Việc đổi mới quy định này tất yếu dẫn đến việc thay đổi các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục xây dựng đề án xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính và quy trình thẩm định, thẩm tra, cho ý kiến trước khi ban hành. Đặc biệt là bổ sung vai trò của các cơ quan của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong việc tham gia xây dựng Đề án.

- Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện động bộ hệ tiêu chuẩn định lượng và định tính xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính. Bên cạnh tiêu chuẩn chung về từng đơn vị hành chính, mỗi loại hình hoạt động xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính lại có những đặc điểm riêng cần được xác định những tiêu chí nhất định. Làm rõ các đặc trưng, tiêu chí, trình tự, thủ tục đối với từng hoạt động xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính làm căn cứ xác định rõ hơn cho hoạt động quản lý và tiến hành xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính dưới cấp tỉnh.

Pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính cũng cần thiết quy định tiêu chí thành lập đơn vị hành chính ở đô thị, gồm: Thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, thị xã, quận, phường, thị trấn; đồng thời quy định các mức tiêu chí phù hợp với từng loại đơn vị hành chính ở đô thị. Mức tiêu chí này được xác định theo mức bình quân đơn vị hành chính tương đương trong cả nước và loại đô thị tương ứng. Quy định tiêu chí thành lập đơn vị hành chính ở nông thôn gồm tiêu chí diện tích tự nhiên và tiêu chí quy mô dân số phù hợp với vùng Tây Nguyên, vùng núi và vùng đồng bằng.

- Hoàn thiện pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính theo hướng làm rõ điều kiện, tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục của từng loại hoạt động và mối liên hệ giữa chúng. Xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính là các hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thiết lập một hệ thống các địa giới hành chính theo quy hoạch, chiến lược phát triển chung. Trong đó, từng hoạt động tuy có tính độc lập nhưng có mối liên hệ chặt chẽ với nhau, hoạt động này là tiền đề cho hoạt động khác và ngược lại, tạo thành một chu trình thống nhất trong hoạt động quản lý nhà nước về lãnh thổ và địa giới hành chính các cấp.

Pháp luật về địa giới hành chính gắn liền với từng hoạt động xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính. Do đó, về mặt pháp luật, mỗi một hành vi đều phải được định hình cụ thể với những đặc trưng về điều kiện, hoàn cảnh và cách thức thực hiện. Vì vậy, mỗi hoạt động nêu trên đều có nội hàm, tính chất, điều kiện riêng và từ đó cần được định hình trong khuôn khổ pháp lý cụ thể. Việc hoàn chỉnh pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính không thể không tính đến việc làm rõ các đặc điểm, tính chất và điều kiện, quy trình, thủ tục của từng hoạt động để từ đó bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ về pháp luật và sự hiệu quả trong tổ chức thi hành pháp luật.

- Hoàn thiện pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính gắn chặt với cải cách hành chính đến năm 2020, đặc biệt là tập trung xây dựng Chính phủ điện tử ở các cấp chính quyền địa phương. Địa giới hành chính và tổ chức bộ máy chính quyền địa phương đều gắn chặt với các yếu tố khoa học, công nghệ. Ở thời kỳ chiếm hữu nô lệ, phong kiến, việc tổ chức các đơn vị hành chính thường có quy mô địa giới hành chính nhỏ để bảo đảm hiệu quả thực hiện các chức năng nhà nước trong điều kiện thông tin, giao thông và công nghệ quản lý hành chính lạc hậu. Đến thời kỳ công nghiệp hóa, thế giới đã chứng kiến sự biến đổi thần kỳ về khoa học, công nghệ phục vụ đời sống và quản lý nhà nước, đồng thời với đó là khả năng thực hiện hiệu quả hơn chức năng nhà nước trong một phạm vi địa giới hành chính rộng lớn, đặc biệt là các đô thị, trung tâm hành chính, trung tâm kinh tế. Hiện nay, một số quốc gia đã bắt đầu xu hướng thành lập những đơn vị hành chính có địa giới hành chính rộng hơn.

Vì vậy, việc hoàn thiện pháp luật về xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính trong giai đoạn hiện nay cũng phải tính đến các yếu tố này và thực tế những văn bản mới ban hành cũng đã có những điều chỉnh nhất định về tiêu chí đơn vị hành chính (như về dân cư, diện tích).

ThS. Đỗ Tiến Dũng

Viện Nghiên cứu lập pháp

Tài liệu tham khảo:

[1]. Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về phân loại đô thị; Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tiêu chuẩn đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính.

[2]. Xem: Khoản 3 Điều 129 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

[3]. Xem: Điều 130 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

[4]. Xem: Khoản 3 Điều 2 Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13.