Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND, HĐND cấp tỉnh: cần phải tránh lối mòn trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật

1. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND, HĐND cấp tỉnh

Trong bối cảnh hiện nay, nhu cầu về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội cụ thể ở địa phương là rất lớn. Trước đây, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp tỉnh chưa có quy định nào điều chỉnh. Trong khi đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (được sửa đổi năm 2002 và năm 2008) chỉ quy định chung chung về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương. Do đó, tại địa phương, mỗi nơi mỗi kiểu tự mày mò, xây dựng trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho riêng mình. Để khắc phục tình trạng đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND được Quốc hội thông qua ngày 03 tháng 12 năm 2004 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 4 năm 2005. Đây là đạo luật quan trọng trong việc quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương các cấp và có ý nghĩa rất lớn đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương.

Sau khi Luật có hiệu lực thi hành, hành năm có hàng ngàn văn bản quy phạm pháp luật của địa phương nhất là cấp tỉnh đã được xây dựng và ban hành. Ví dụ như: trên địa bàn tỉnh Bến Tre trong bốn năm (2005, 2006, 2007, 2008) ở cấp tỉnh đã ban hành khoảng 340 văn bản quy phạm pháp luật, riêng từ ngày 01/10/2009 đến ngày 31/9/2010 đã ban hành 46 văn bản quy phạm pháp luật (09 nghị quyết của HĐND tỉnh và 37 quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh).

Như vậy, có thể thấy được số lượng và nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp tỉnh trong cả nước hàng năm là không nhỏ. Văn bản đó góp phần rất lớn trong việc cùng với Trung ương giải quyết các vấn đề bức xúc hiện nay của xã hội, nhằm góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội cũng như xây dựng thành công công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

Qua khảo sát cho thấy hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh có những thuận lợi và hạn chế sau:

1.1. Những thuận lợi trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh

Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh đã có Luật điều chỉnh và dần đi vào “kế hoạch hoá” khi thực hiện Chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh và Chương trình xây dựng quyết định chỉ thị của UBND tỉnh. Từ đó tạo sự phối hợp giữa các sở, ngành trong việc soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND tỉnh, UBND tỉnh. Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế và cán bộ làm công tác văn bản ở cấp tỉnh thường xuyên được bồi dưỡng nghiệp vụ và tập huấn nghiệp vụ soạn thảo văn bản. Một số địa phương cũng rất quan tâm công tác soạn thảo, ban hành văn bản đã có sự đầu tư thích đáng cho hoạt động này. Kinh nghiệm cho thấy nơi nào có sự quan tâm, đầu tư đúng mực thì chất lượng văn bản quy phạm pháp luật nơi đó được đảm bảo và ngày một nâng cao.

1.2. Mặt hạn chế trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh

Qua khảo sát cho thấy hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh thường có những hạn chế sau:

- Văn bản quy phạm pháp luật thường sao chép lại các quy định của Trung ương nên nhìn chung tính khả thi sau khi ban hành không cao;

- Việc xây dựng Chương trình ban hành Nghị quyết của HĐND tỉnh; Chương trình xây dựng Quyết định, Chỉ thị của UBND tỉnh chưa đảm bảo đúng trình tự, thủ tục luật định. Số lượng văn bản đăng ký ban hành theo các Chương trình này đạt tỷ lệ  không cao, còn mang tính hình thức;

- Dự thảo văn bản gửi thẩm định không đúng quy định làm ảnh hưởng đến thời gian thẩm định và bị động cho cơ quan thực hiện chức năng thẩm định. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định ở địa phương còn nhiều hạn chế về trình độ, năng lực. Nội dung thẩm định phần lớn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, chưa đi sâu phân tích nội dung của văn bản;

- Công tác rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh hàng năm chưa được quan tâm đúng mức. Việc gửi văn bản phục vụ cho công tác kiểm tra chưa kịp thời và chưa đầy đủ theo quy định của pháp luật;

- Mặc dù nội dung thẩm định chủ yếu phát hiện các lỗi về hình thức, kỹ thuật trình bày nhưng hầu hết các văn bản ban hành vẫn chưa đảm bảo về mặt trình tự, thủ tục và thể thức, kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật;

- Nhiều địa phương còn né tránh việc kiểm tra văn bản nên đã không ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà thay vào đó là ban hành nhiều văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật;

- Vai trò của các luật sư, luật gia trong việc tham gia vào hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh còn nhiều hạn chế.

1.3. Nguyên nhân hạn chế

Có thể khái quát các nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong hoạt động ban hành  văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh như sau:

- Các quy định về phân cấp, phân quyền của Trung ương cho địa phương chưa rõ ràng thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa thẩm quyền của tập thể UBND tỉnh với cá nhân Chủ tịch UBND tỉnh hoặc có chồng chéo về thẩm quyền của HĐND với UBND;

- Một bộ phận cán bộ lãnh đạo cấp tỉnh vẫn còn lối tư duy cũ trong việc soạn thảo ban hành văn bản quy phạm pháp luật; chưa thấy được tầm quan trọng của công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương;

- Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác văn bản ở một số tỉnh, thành phố còn thiếu và yếu về trình độ năng lực,  nhận thức máy móc về công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên thường sao chép lại các quy định của Trung ương, dẫn đến có sự chồng chéo trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương;

- Khi xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu rà soát, đối chiếu với quy định của cấp trên; thiếu khâu điều tra, khảo sát, phân tích đánh giá tình hình thực tế. Bên cạnh đó là khả năng phân tích đường lối, chủ trương của đảng và chính sách pháp luật của nhà nước;

- Các dự thảo văn bản đăng ký theo Chương trình lập quy chưa đúng trọng tâm, trọng điểm, chưa bám sát thực tiễn cũng như khả năng thực hiện của mình;

- Các địa phương chưa có chính sách thu hút đội ngũ luật sư, luật gia và người có trình độ trong việc tham gia vào hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh.

2. Thời gian có hiệu lực thi hành của nghị quyết HĐND bị kéo dài.

HĐND thực hiện chức năng quyết định bằng hình thức ra Nghị quyết. Để thực hiện tốt chức năng quan trọng này, HĐND căn cứ vào quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tuân thủ theo trình tự, thủ tục của Luật Tổ chức hoạt động của HĐND và UBND, Luật Ban hành văn bản quy phạn pháp luật của HĐND và UBND, Quy chế Hoạt động của HĐND và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Điều quan trọng là xác định nghị quyết nào của HĐND phải được thể hiện theo trình tự thủ tục, hình thức và nội dung của văn bản quy phạm pháp luật và nghị quyết nào được thể hiện bằng văn bản thông thường. Trong 4 yếu tố để xác định văn bản quy phạn pháp luật của HĐND có yếu tố đầu tiên dễ xác định, vì mặc nhiên văn bản do HĐND ban hành theo hình thức nghị quyết; Yếu tố thứ 2 và thứ 4 quy định văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại luật và được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật cũng dễ xác định và  thực hiện. Dễ nhầm lẫn và gây tranh cãi nhiều nhất là yếu tố thứ 3: Có chứa quy phạm pháp luật, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương.

Xác định Nghị quyết nào của HĐND là văn bản có quy phạm pháp luật rất khó, nhưng điều đáng quan tâm hơn là thời điểm có hiệu lực thi hành của Nghị quyết. Theo quy định, Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là văn bản quy phạm pháp luật thì thời điểm có hiệu lực là sau 10 ngày kể từ ngày thông qua. Trong điều khoản thi hành, HĐND thường giao cho UBND có nhiệm vụ triển khai thực hiện. Thông thường, UBND lại triển khai thực hiện Nghị quyết của HĐND cùng cấp bằng văn bản quy phạm pháp luật của mình và theo quy định phải sau 10 ngày ban hành mới có hiệu lực thi hành. Nếu chuẩn bị tốt và chủ động, nghị quyết của HĐND  tỉnh tối thiểu cần 20 ngày sau khi thông qua mới có thể thực hiện được. Chính vì vậy, việc thực hiện phân bổ ngân sách hàng năm của HĐND tỉnh gặp vướng mắc: Theo Luật Ngân sách, HĐND tỉnh phân bổ ngân sách cho các đơn vị trước ngày 10.12; HĐND huyện giao cho xã trước ngày 20.12 và HĐND cấp xã quyết định phân bổ cho các tổ chức của xã là trước ngày 31.12. Theo nguyên tắc, sau khi HĐND tỉnh thông qua nghị quyết phân bổ ngân sách, 10 ngày sau văn bản này mới có hiệu lực thi hành và UBND tỉnh mới có căn cứ giao cho cấp huyện. Và 10 ngày sau quyết định của UBND mới có hiệu lực.Vì vậy, dù chủ động tổ chức kỳ họp vào đầu tháng 12 hàng năm thì việc phân bổ ngân sách cũng không có điều kiện bảo đảm đúng thời gian quy định của Luật Ngân sách. Trong trường hợp khác, khi  nghị quyết của HĐND đã có hiệu lực thi hành, nhưng UBND chưa tổ chức triển khai thực hiện thì xem như các quy phạm được điều chỉnh trong nghị quyết chưa đi vào cuộc sống, dù đã có giá trị pháp lý.

Để giải quyết tình trạng trên, trước hết đòi hỏi Hội đồng phải nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành và thay đổi tư duy trong tổ chức thực hiện nghị quyết: Nếu đủ điều kiện thì tổ chức thực hiện ngay nghị quyết khi có hiệu lực, không cần thiết UBND phải ra văn bản quy phạm pháp luật theo kiểu sao chép lại nghị quyết, hoặc ban hành nghị quyết theo kiểu thông qua tờ trình, đề án như UBND một số địa phương vẫn làm. HĐND cũng cần tránh lối mòn: Nghị quyết nào cũng giao cho UBND cùng cấp ra văn bản hướng dẫn tổ chức thực hiện, thực chất chính là kéo dài thời gian có hiệu lực thi hành, chậm đưa Nghị quyết vào cuộc sống.

Điều quan trọng hơn là phải điều chỉnh, sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND và các luật có liên quan, khắc phục độ vênh giữa các quy định trong thực hiện chức năng quyết định của HĐND. Các chế định phải được quy định phải rõ ràng, nhất là những chế định trong quy định thẩm quyền, quy trình thủ tục, hình thức, nội dung ban hành Nghị quyết của HĐND là văn bản quy phạm pháp luật; Tránh tình trạng mỗi nơi vận dụng một kiểu, không đạt hiệu quả trong hoạt động quản lý điều hành ở địa phương.

Bùi Dương Phú – Sở Tư pháp tỉnh Bến Tre