MỘT SỐ BẤT CẬP CỦA LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VỀ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ Ở VIỆT NAM

TS. BÙI ĐỨC HIỂN - Viện Nhà nước và Pháp luật

Tóm tắt: Trên cơ sở những sửa đổi của Hiến pháp năm 2013 về bảo vệ môi trường, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014. Tuy nhiên, sau hơn một năm thực hiện, các quy định trong Luật này đã bộc lộ nhiều hạn chế ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí, đặc biệt là quyền được sống trong môi trường trong lành của người dân được Hiến pháp ghi nhận. Bài viết này sẽ phân tích và làm sáng tỏ những thiếu sót, bất cập, hạn chế trong Luật Bảo vệ môi trường hiện hành về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Abstract: Based on the amendments of the Constitution of 2013 with respect to environmental protection, the National Assembly - XIII. Session - enacted Environment Protection Law in 2014. After over one year of implementation, however, regulations of this Law have revealed many shortcomings, which have not good impact on air pollution control, especially on the right to life in the healthy environment of the people recognized by the Constitution. This article analyzes and clarifies the shortcomings, inadequacies and limitations of existing Environment Protection Law of 2014 with respect to air pollution control.

Sau 30 năm đổi mới, mở cửa phát triển đất nước, Việt Nam đã thu được nhiều thành tựu về kinh tế, văn hóa, xã hội, đời sống của nhân dân ngày càng được cải thiện. Mặc dù vậy, bên cạnh những thành tựu, Việt Nam cũng phải đối mặt với những mặt trái của kinh tế thị trường như chênh lệch giàu nghèo, bất bình đẳng xã hội, đặc biệt là ô nhiễm môi trường, trong đó có môi trường không khí. Đứng trước bối cảnh đó, Việt Nam đã thông qua, sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản pháp luật (như: Luật Bảo vệ môi trường năm 1993, Luật Bảo vệ môi trường 2005 và hiện nay là Luật Bảo vệ môi trường năm 2014) nhằm bảo vệ, kiểm soát ô nhiễm môi trường ngày càng hiệu quả hơn. Tuy nhiên, nghiên cứu Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 cho thấy, vẫn còn những bất cập, hạn chế ảnh hưởng đến hiệu quả kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí ở Việt Nam. Cụ thể:

Một là, cho đến nay, Việt Nam chưa có chiến lược thu hút đầu tư và quy hoạch phát triển kinh tế hợp lý. Từ khi mở cửa thu hút đầu tư nước ngoài đến nay, đa phần hoạt động đầu tư đến nước ta là tập trung vào các ngành nghề tiềm ẩn nhiều nguy cơ gây ô nhiễm môi trường đặc biệt nghiêm trọng. Do vậy, đã đến lúc chúng ta phải nhìn nhận lại chiến lược thu hút đầu tư của mình[1].

Hai là, mặc dù Ban Chấp hành trung ương Đảng đã thông qua Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 03/6/2013 về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường, nhưng cho đến nay, Việt Nam chưa có một chiến lược tổng thể dài hạn về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Trong đó, tiếp cận kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí cần đặt trong mối quan hệ với chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, quyền được sống trong môi trường trong lành và gắn với yêu cầu phát triển bền vững quốc gia[2].

Ba là, chính sách, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí ngày càng hoàn thiện, nhưng còn nhiều thiếu sót. Cụ thể: (i) Thiếu các quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí đối với mùi và quy chuẩn môi trường không khí trong nhà; (ii) Các chính sách về ưu đãi liên quan đến sự tham gia của tổ chức, cá nhân vào kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí còn quy định chung chung, chưa rõ ràng; (iii) Trong chính sách về phát triển bền vững quy định khá rõ ràng về việc ưu tiên lĩnh vực thân thiện môi trường, nhưng thực tiễn áp dụng pháp luật lại chưa hiệu quả, như Chiến lược về phát triển bền vững của Việt Nam hạn chế các dự án đầu tư gây ô nhiễm môi trường, song thực tiễn vẫn cấp phép cho các dự án luyện kim, khai thác tài nguyên gây ô nhiễm môi trường; (iv) Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 chưa đưa ra cách hiểu thế nào là biến đổi khí hậu, chưa xây dựng các quy định về ứng phó với biến đổi khí hậu theo nhóm các quy định về thích ứng với biến đổi khí hậu và nhóm các quy định về giảm nhẹ biến đổi khí hậu; (v) Các quy định về dự án phát triển sạch nhằm giảm thiểu cacbon và hình thành thị trường mua bán quyền phát thải đã được quy định trong pháp luật nước ta nhưng còn rườm rà, thiếu cụ thể, đặc biệt quá trình thực hiện còn rất nhiều vướng mắc và khó khăn[3]; (vi) Các quy định về cấm các hành vi làm ô nhiễm môi trường, trong đó có môi trường không khí đã được ghi nhận trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, nhưng một số quy định lại chưa được cụ thể hóa trong Bộ luật Hình sự hiện hành, ví dụ: Vi phạm các quy định về độ rung, tiếng ồn, pháp nhân gây ô nhiễm môi trường4; (vii) Chưa có quy định về đánh giá tác động môi trường không khí riêng. Hội đồng thẩm định báo cáo nhiều trường hợp do chính cơ quan phê duyệt dự án thành lập đã dẫn tới hiện tượng “cha chung không ai khóc”[5], việc kiểm soát thực hiện các cam kết trong báo cáo đánh giá tác động môi trường còn chưa hiệu quả, cơ chế tiền kiểm và hậu kiểm chưa thực sự chặt chẽ. Đặc biệt Luật yêu cầu đánh giá tác động môi trường cần dựa vào sức chịu tải của môi trường, nhưng chưa quy định cụ thể sức chịu tải của môi trường được xác định như thế nào; (viii) Quy định về quan trắc ô nhiễm môi trường không khí còn chưa đồng bộ,  mạng lưới quan trắc ô nhiễm môi trường không khí vẫn còn thiếu và mỏng ảnh hưởng đến hiệu quả phát hiện ô nhiễm môi trường không khí[6]; (ix) Quy định về thông tin tình hình môi trường không khí chưa đáp ứng được yêu cầu của quá trình phát triển. Với các thông tin cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm công bố, thì Nhà nước cung cấp thông tin gì, người dân biết thông tin đó và thực tế cho thấy thông tin từ kênh này chưa nhiều và chưa kịp thời, chưa đáp ứng được mong mỏi của người dân. Pháp luật quy định tổ chức, cá nhân có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chủ thể sản xuất kinh doanh phải cung cấp thông tin về tình hình môi trường, nhưng cá nhân lại không có quyền trực tiếp thực hiện quyền này mà phải thông qua tổ chức hoặc đại diện cộng đồng dân cư[7]. Điều này ảnh hưởng đến quyền được thông tin, đến đời sống, sản xuất của người dân; (x) Quy định về thanh tra môi trường không khí còn tản mạn, chưa thống nhất so với Luật Thanh tra năm 2010[8]. Về thực tiễn, hoạt động của thanh tra môi trường vẫn còn chồng chéo, thiếu sự phối hợp giữa thanh tra Bộ Tài nguyên và môi trường, thanh tra Tổng cục Môi trường, thanh tra Sở Tài nguyên và môi trường và hoạt động thanh tra của chính quyền địa phương, vẫn có những tiêu cực trong quá trình thanh tra ảnh hưởng đến xử lý dứt điểm các cơ sở gây ô nhiễm môi trường; (xi) Về ngăn chặn, khắc phục ô nhiễm, phục hồi hiện trạng môi trường không khí, pháp luật môi trường hiện hành chưa đưa ra cách hiểu thế nào là ngăn chặn ô nhiễm môi trường, chưa quy định cụ thể về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân chủ nguồn thải trong ngăn chặn ô nhiễm môi trường không khí từ nguồn thải di động cũng như nguồn thải cố định mà chỉ có quy định về ngăn chặn sự cố môi trường9; (xii) Chưa có quy định cụ thể về phục hồi hiện trạng môi trường không khí, xác định thiệt hại về môi trường không khí[10]; (xiii) Quy định về xử lý các hành vi vi phạm pháp luật môi trường không khí: Về trách nhiệm hình sự, tội gây ô nhiễm môi trường được quy định trong Bộ luật Hình sự năm 1999, theo đó tội này có cấu thành vật chất, tức là phải có hậu quả nghiêm trọng xảy ra mới bị truy cứu nên cũng gây khó khăn cho quá trình đấu tranh phòng, chống tội phạm bởi thực tế cho thấy, việc xác định thiệt hại do ô nhiễm môi trường không khí gây ra là không dễ dàng, đặc biệt là khó xác định mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây ô nhiễm môi trường không khí và thiệt hại xảy ra. Do vậy, đến nay chưa có một cá nhân nào bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội này. Theo Bộ luật Hình sự năm 2015 thì tội gây ô nhiễm môi trường chuyển sang cấu thành hình thức (tức là chỉ cần có hành vi nguy hiểm cho xã hội là bị truy cứu trách nhiệm hình sự). Mặc dù vậy, tội này vẫn chỉ áp dụng với hành vi thải khí và bụi, mà chưa quy định đối với hành vi vi phạm pháp luật môi trường về độ rung, tiếng ồn, mùi. Hơn nữa, theo quy định hành vi xả thải phải đạt một tải lượng nhất định thì mới bị truy cứu trách nhiệm hình sự, tuy nhiên việc xác định tải lượng này với môi trường không khí là không hề dễ dàng[11]. Về trách nhiệm kỷ luật với cán bộ, công chức quản lý nhà nước về môi trường cũng chưa được quy định rõ ràng và thực tiễn áp dụng chưa thật khách quan, công khai, minh bạch[12]; (xiv) Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường không khí: Có thể thấy, các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường nhiều, nhưng chưa có cơ quan chuyên trách về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Hơn nữa, nhiều cơ quan tham gia quản lý nhưng không hiệu quả, dẫn tới môi trường không khí vẫn bị ô nhiễm trầm trọngpp13]; (xv) Tổ chức chính trị xã hội, xã hội nghề nghiệp, tổ chức quốc tế phi chính phủ và cộng đồng dân cư có vai trò đặc biệt quan trọng trong kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Mặc dù Luật Bảo vệ môi trường đã phần nào ghi nhận trách nhiệm của các tổ chức này, nhưng chưa có những quy định cụ thể nhằm phát huy mạnh mẽ hơn sự tham gia của các chủ thể này vào giám sát, kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí; (xvi) Chưa có chính sách khuyến khích thúc đẩy thực hiện trách nhiệm xã hội của các doanh nghiệp; các công cụ kinh tế đã được sử dụng để kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí nhưng vẫn chưa đạt được hiệu quả mong muốn.

 Bốn là, chưa có văn bản dưới luật hướng dẫn cụ thể về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí được ghi nhận trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 nên rất khó thực hiện[14].

Năm là, chức năng, nhiệm vụ, thể chế và thiết chế quản lý môi trường không khí đô thị chưa rõ ràng, thiếu nhất quán giữa các ngành tài nguyên môi trường, giao thông vận tải, chất thải, xây dựng… Bộ Tài nguyên và Môi trường được Chính phủ giao thống nhất đầu mối quản lý nhà nước về môi trường trong đó có môi trường không khí, nhưng Quyết định số 328/2005/QĐ-TTg ngày 12/12/2005 của Thủ tướng Chính phủ quyết định phê duyệt Kế hoạch quốc gia kiểm soát ô nhiễm môi trường đến năm 2010, giao nhiệm vụ kiểm soát ô nhiễm không khí đô thị, cải thiện chất lượng không khí đô thị cho Bộ Giao thông vận tải. Cơ chế phối hợp công tác, chia sẻ thông tin quản lý nhà nước về kiểm soát ô nhiễm của Bộ Tài nguyên và Môi trường và các bộ ngành, giữa cơ quan trung ương và địa phương chưa được thực hiện.

Sáu là, về thực tiễn kiểm soát cho thấy, tổ chức bộ máy chưa hoàn thiện, đầy đủ từ trung ương đến địa phương (từ năm 2008 mới có cơ quan quản lý nhà nước cấp trung ương về không khí)[15]; quan trắc và kiểm kê nguồn phát thải còn yếu (chưa chính xác, đồng bộ, hiệu quả, kết nối thông tin…); công cụ kiểm soát ô nhiễm không khí còn thiếu (quy định, công nghệ, theo dõi, kiểm kê…); đầu tư cho hoạt động quản lý và bảo vệ môi trường không khí chưa đáp ứng được yêu cầu (ít dự án về không khí); đào tạo, nghiên cứu chưa đáp ứng yêu cầu (đào tạo chuyên nghiệp, ngắn hạn); truyền thông, nâng cao nhận thức chưa tốt (chưa có chương trình riêng, dân ít biết, các cấp lãnh đạo ít quan tâm); sự tham gia của cộng đồng, chia sẻ thông tin còn hạn chế (ít thông tin về không khí); doanh nghiệp chưa nhận thức được việc bảo vệ môi trường không khí không chỉ là trách nhiệm pháp lý mà còn là trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp .

Tài liệu tham khảo:

[1]. Đỗ Đức Bình, Đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam: Những bất cập về chính sách và giải pháp thúc đẩy, Tạp chí Kinh tế & Phát triển, số 194, tháng 8/2013.

[2]. Nguyễn Minh Khoa, Trần Minh Huyền, Ô nhiễm không khí: Những bất cập trong quản lý và kiến nghị, Bộ Tài nguyên và Môi trường, nguồn: http://khoahocvacongnghevietnam.com.vn/khcn-trung-uong/12876-o-nhiem-khong-khi-nhung-bat-cap-trong-quan-ly-va-kien-nghi.html.

[3]. Phạm Văn Hảo (2013), “Việt Nam với việc thực hiện điều ước quốc tế về biến đổi khí hậu, hướng tới hoàn thiện các quy định pháp luật về cơ chế phát triển sạch và xuất khẩu chứng nhận giảm phát thải khí nhà kính”, Luận văn Thạc sĩ luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội.

[4]. Điều 182 Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009).

[5]. Thanh Hải, Đánh giá tác động môi trường: Chấm dứt tính hình thức, nguồn: http://hanoimoi.com.vn/Tin-tuc/Xa-hoi/844577/danh-gia-tac-dong-moi-truong-cham-dut-tinh-hinh-thuc.

[6]. Minh Khang, Hệ thống quan trắc không khí tê liệt, nguồn: http://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/he-thong-quan-trac-khong-khi-te-liet-20121112101323148.htm.

[7]. Điều 145, Điều 146 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường.

[8]. Theo đó ngoài thanh tra Bộ, thanh tra Tổng cục Môi trường, Thanh tra Sở Tài nguyên và môi trường như Luật Thanh tra năm 2010 thì Luật quy định các Bộ trưởng Bộ Tài nguyên Môi trường, Thủ trưởng các Bộ, cơ quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân các cấp cũng có quyền kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm về môi trường.

[9]. Xem Điểm b khoản 1 Điều 112 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định: Tổ chức, cá nhân phải: “Tiến hành ngay biện pháp ngăn chặn, hạn chế nguồn gây ô nhiễm môi trường và hạn chế sự lan rộng, ảnh hưởng đến sức khỏe và đời sống của nhân dân trong vùng”.

[10]. Xem: Nghị định số 03/2015/NĐ-CP ngày 06/01/2015 của Chính phủ quy định về xác định thiệt hại môi trường chưa có quy định về xác định thiệt hại môi trường không khí.

[11]. Xem: Điều 231 Bộ luật Hình sự năm 2015.

[12]. Xem: Nguyễn Thị Dung, Sửa luật để xử nghiêm công chức vi phạm, nguồn: http://tuoitre.vn/tin/ban-doc/cung-lam-bao/20130731/sua-luat-de-xu-nghiem-cong-chuc-vi-pham/560329.html.

[13]. Xem: Bảo An, Những bất cập trong công tác quản lý, bảo vệ môi trường, nguồn: http://www.baoquangninh.com.vn/ doi-song/moi-truong/201204/Nhung-bat-cap-trong-cong-tac-quan-ly-bao-ve-moi-truong-2166185/.

[14]. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 có duy nhất một điều luật quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí là Điều 64. Hiện nay, Chính phủ chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện Điều này.

[15]. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện phân công, phân cấp quản lý nhà nước về môi trường ở trung ương và địa phương, Đề tài khoa học cấp trường, nguồn: http://123doc.org//document/135930-mot-so-giai-phap-nham-hoan-thien-phan-cong-phan-cap-quan-ly-nha-nuoc-ve-moi-truong-o-trung-uong-va-dia-phuong.htm.