MỘT SỐ TRANH CHẤP TRONG KHUÔN KHỔ WTO LIÊN QUAN ĐẾN MÔI TRƯỜNG

NGUYỄN THỊ LAN HƯƠNG*

*          ThS Luật học, Giảng viên khoa Luật Quốc tế, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

1.         Giới thiệu

Làm thế nào để giải quyết vấn đề bảo vệ môi trường trong cơ chế của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) là một nội dung quan trọng trong mảng những vấn đề phi thương mại (non-trade issues) của tổ chức này. Tổ chức thương mại thế giới (WTO) hoạt động trên cơ sở nguyên tắc không phân biệt đối xử (principle of non-discrimination)1 và nguyên tắc tự do hóa hoạt động thương mại (principle of free trade). Các nguyên tắc này không cho phép các thành viên của WTO áp dụng các biện pháp hạn chế xuất khẩu, nhập khẩu (Điều XI Hiệp định GATT),2 cấm sự phân biệt đối xử giữa các hàng hóa nhập khẩu tương tự (Điều I Hiệp định GATT) và cấm sự phân biệt đối xử đối với hàng hóa nhập khẩu từ các quốc gia thành viên khác theo hướng ưu đãi hơn đối với các sản phẩm nội địa tương tự (Điều III Hiệp định GATT). Trên thực tế, các biện pháp hoặc chính sách có mục tiêu bảo vệ môi trường của các quốc gia thành viên đôi khi có thể dẫn đến các hạn chế thương mại vốn đi ngược lại mục tiêu của tổ chức này. Ví dụ như, một thành viên của tổ chức này có thể hạn chế nhập khẩu các chất có thể gây hại cho môi trường như amiant chẳng hạn. Những biện pháp như thế có thể xung đột với nguyên tắc tự do hóa thương mại được ghi nhận trong Hiệp định GATT. Câu hỏi đặt ra là: có cách nào giúp cân bằng giữa một bên là nguyên tắc tự do hóa thương mại và một bên là sự cần thiết phải bảo vệ môi trường?

Uỷ ban về Thương mại và  Môi  trường  của WTO (The Committee on Trade and Environment) đã được thiết lập khi WTO ra đời vào năm 1995, tuy nhiên, do những khó khăn về chính trị, ủy ban này đã thất bại trong việc xây dựng một kết nối hợp lý giữa hai mảng thương mại và môi trường. Trong khi đó, các tranh chấp liên quan đến mối quan hệ giữa hai mảng này vẫn tăng lên. Trong bối cảnh ấy, những phán quyết của Ban hội thẩm hay Cơ quan phúc thẩm có thể trở thành những cơ sở pháp lý hữu ích không chỉ trong việc giúp giải quyết những tranh chấp xảy ra sau này trong phạm vi WTO mà còn trong việc hoạch định các chính sách liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường trong tương lai.

2.         Các quy định của Tổ chức Thương mại Thế giới về vấn đề môi trường

Như đã đề cập đến ở trên, Hiệp định GATT 1994 trong lĩnh vực thương mại hàng hóa của WTO không cho phép các quốc gia thành viên sử dụng các biện pháp hạn chế định lượng trong điều tiết thương mại như hạn ngạch nhập khẩu hoặc dưới bất kỳ hình thức nào khác. Quy định về “mức thuế trần” cũng không cho phép các quốc gia thành viên áp thuế đối với sản phẩm nhập khẩu cao hơn mức đã ghi nhận trong biểu cam kết của họ. Ngoài ra, thành viên tổ chức này cũng không được áp dụng các biện pháp dành ưu đãi cho một sản phẩm của một nước thành viên khác trong khi một sản phẩm tương tự của một nước thứ ba khác lại không nhận được  sự đối  xử ưu đãi  như  vậy.  Tuy nhiên, Điều XX của Hiệp định GATT 1994 đưa ra một số trường hợp ngoại lệ đối với các quy định kể trên.

Điều XX Hiệp định GATT 1994 bao gồm phần giới thiệu hay còn gọi là phần quy định chung (“chapeau”) và mười trường hợp ngoại lệ từ mục (a) đến mục (j). Nếu một biện pháp của một quốc gia thành viên thuộc một trong các trường hợp quy định trong mục (a) đến mục (j) thì biện pháp đó được loại trừ khỏi các quy định cấm của Hiệp định GATT về hạn chế thương mại. Tuy nhiên, phần quy định chung của Điều XX quy định các điều kiện cần thiết mà một biện pháp cần phải đáp ứng để được hưởng sự loại trừ đó. Trong số các trường hợp quy định tại Điều XX của Hiệp định GATT, mục (b) liên quan đến cả vấn đề môi trường và an toàn thực phẩm. Mục này quy định ngoại lệ đối với các quy định cấm của GATT nếu điều đó là cần thiết thể bảo vệ sức khoẻ và sự sống của con người và động thực vật. Điều XX (g) của GATT quy định rằng các biện pháp liên quan đến việc bảo tồn các nguồn tài nguyên thiên nhiên đang cạn kiệt sẽ được loại trừ khỏi các nguyên tắc của GATT nếu các biện pháp đó không phải là những biện pháp được quy định tùy tiện hoặc phi lý hoặc là những hạn chế trá hình đối với thương mại quốc tế.

3.         Các tranh chấp liên quan đến vấn đề môi trường trong khuôn khổ WTO

Vấn đề bảo vệ môi trường có một vị trí riêng biệt trong thể chế của WTO. Lời nói đầu của Hiệp định Marrakesh thành lập Tổ chức Thương mại Thế giới tuyên bố rằng các bên của hiệp định tham gia vào quá trình tự do hóa thương mại nhằm nâng cao tiêu chuẩn sống và đảm bảo đầy đủ việc làm “trong khi vẫn theo đuổi mục tiêu bảo vệ và bảo tồn môi trường...”. Tuy nhiên, trên thực tế, sự hòa hợp giữa thương mại tự do và việc bảo vệ môi trường không dễ dàng. Có thể xảy ra sự căng thẳng giữa nguyên tắc tự do hóa thương mại hình thành nên thể chế của WTO và các biện pháp được ban hành bởi các quốc gia thành viên WTO nhằm bảo vệ môi trường. Các vụ tranh chấp được đề cập đến trong phần dưới đây thể hiện rõ điều đó.

a.         Vụ Hoa Kỳ - Xăng dầu3

Đây là một trong những vụ tranh chấp đầu tiên được đưa ra WTO sau khi tổ chức này được thành lập. Hoa Kỳ đã quyết định kiểm soát các chất thải vào không khí xuất phát từ nhiên liệu dùng cho xe ôtô với mục đích kiểm soát mức độ ô nhiễm không khí ở các thành phố lớn. Thông qua Đạo luật không khí sạch (Clean Air Act), chính phủ Hoa Kỳ đã xây dựng quy tắc theo đó từ năm 1998, tất cả các nhà máy lọc dầu trên lãnh thổ Hoa Kỳ phải sản xuất xăng theo tiêu chuẩn chất lượng được thiết lập bởi chính phủ. Giai đoạn từ năm 1993 đến 1998 được coi là giai đoạn chuyển đổi mà các nhà máy lọc dầu được phép sản xuất xăng theo chất lượng mà các nhà máy này đạt được tại mốc năm 1990, giai đoạn này được coi là để chuẩn bị cho việc nâng cấp chất lượng xăng sẽ bắt đầu vào năm 1998. Do đó, nếu một nhà máy lọc dầu trên lãnh thổ Hoa Kỳ đã sản xuất xăng vào năm 1990 với chất lượng thấp, họ có thể duy trì mức chất lượng đó đến năm 1998 trong khi một nhà máy lọc dầu đã sản xuất xăng với chất lượng cao vào năm 1990 vẫn duy trì mức chất lượng đó.

Đối với xăng nhập khẩu, các tiêu chuẩn hơi khác một chút. Trong giai đoạn chuyển đổi này, mỗi đơn vị xăng nhập khẩu phải đáp ứng tiêu chuẩn chất lượng ở mức trung bình trên cơ sở tất cả xăng được sản xuất trong giai đoạn này ở Hoa Kỳ. Brazil và Venezuela, hai quốc gia xuất khẩu xăng vào Hoa Kỳ đã cho rằng đây là sự đối xử khác biệt đối với xăng nhập khẩu và do đó vi phạm khoản 4 Điều III Hiệp định GATT vì các doanh nghiệp lọc dầu nước ngoài không thể đảm bảo việc giữ chất lượng xăng mà họ đạt được vào năm 1990 tương tự như các doanh nghiệp lọc dầu Hoa Kỳ. Ban hội thẩm đã cho rằng biện pháp mà Hoa Kỳ sử dụng vi phạm khoản 4 Điều III GATT; phía Hoa Kỳ đã kháng cáo kết luận này.

Cơ quan phúc thẩm đã áp dụng quy định tại Điều XX(g) và cho rằng biện pháp của Hoa Kỳ đáp ứng được những yêu cầu thuộc trường hợp ngoại lệ của các nguyên tắc của GATT vì chính sách của Hoa Kỳ được xây dựng nhằm bảo tồn “không khí sạch” vốn có thể coi là một nguồn tài nguyên đang cạn kiệt theo Điều XX(g). Cơ quan này đồng ý rằng biện pháp của Hoa Kỳ liên quan đến đối tượng này nhưng cho rằng biện pháp này đã không thỏa mãn các yêu cầu nêu ở phần mở đầu của Điều XX.

Phía Hoa Kỳ tranh luận rằng  rất  khó  để thu thập các dữ liệu về chất lượng xăng được sản xuất bởi các doanh nghiệp lọc dầu nước ngoài từ năm 1990 và cũng rất khó để giám sát hoạt động của các doanh nghiệp lọc dầu nước ngoài tọa lạc bên ngoài lãnh thổ của Hoa Kỳ. Lập luận của Hoa Kỳ là, cách thức thiết thực để giải quyết tình huống này là yêu cầu xăng nhập khẩu đáp ứng ở mức trung bình về chất lượng của sản phẩm xăng sản xuất ở Hoa Kỳ. Tuy nhiên, Cơ quan phúc thẩm trả lời rằng biện pháp của Hoa Kỳ mang tính độc đoán và phân biệt vì Hoa Kỳ hoàn toàn có thể đàm phán với Brazil và Venezuela nhằm đạt được một sự thống nhất rằng hai nước này có thể hợp tác với Hoa Kỳ trong việc thu thập dữ liệu thống kê từ các doanh nghiệp lọc dầu trên lãnh thổ của họ.

Về mối quan hệ giữa hệ thống WTO và việc bảo vệ môi trường, điểm đáng lưu ý trong vụ tranh chấp này nằm ở chỗ Cơ quan giải quyết tranh chấp thừa nhận việc bảo tồn không khí sạch có thể coi là bảo tồn nguồn tài nguyên đang cạn kiệt theo cách hiểu của Điều XX(g). Phán quyết này có thể vươn xa tầm ảnh hưởng của nó lên các vấn đề về môi trường tiềm năng. Ví dụ, việc áp thuế môi trường nhằm đáp ứng tiêu chuẩn của nghị định thư Kyoto có thể bị kiện ra cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Trong một vụ tranh chấp như thế, các trọng tài WTO có thể có quan điểm tương tự như trong vụ Hoa Kỳ - Xăng dầu và xem khí hậu không bị ảnh hưởng bởi khí thải carbon dioxide là một nguồn tài nguyên thiên nhiên đang cạn kiệt nằm trong phạm vi Điều XX(g) của Hiệp định GATT.

b.         Vụ Hoa Kỳ-Tôm/Rùa biển4

Đây là một trong những vụ tranh chấp nổi tiếng nhất mà Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO phải giải quyết liên quan đến quan hệ giữa thương mại và môi trường. Nhằm bảo vệ và bảo tồn các loại rùa biển, nằm trong nhóm các loài đang có nguy cơ tuyệt chủng, chính phủ Hoa Kỳ áp dụng một quy định rằng các tàu đánh bắt khai thác tôm phải lắp đặt một dụng cụ gọi tắt là “TED” (dụng cụ/phương tiện giúp rùa biển thoát ra khỏi lưới bắt tôm) để tránh việc vô tình đánh bắt luôn cả rùa biển trong quá trình đánh bắt tôm vì và vì vậy giết chết loài này. Tất cả các tàu cá của Hoa Kỳ đều bị yêu cầu lắp đặt thiết bị TED này. Hoa Kỳ đã đàm phán với các quốc gia trong vùng Caribbe và các nước này đồng ý tuân thủ chính sách này của Hoa Kỳ. Tuy nhiên, bốn quốc gia vùng đông nam châu Á bao gồm Malaysia, Thái Lan, Ấn Độ và Pakistan đã không yêu cầu các tàu cá của họ lắp đặt TED và do đó, Hoa Kỳ viện dẫn luật nội địa của mình để cấm việc nhập khẩu tôm từ bốn nước này. Bốn quốc gia này đưa vấn đề ra Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO với lập luận rằng biện pháp của Hoa Kỳ trái với Điều XI Hiệp định GATT quy định cấm các thành viên WTO áp dụng các biện pháp hạn chế số lượng trong hoạt động xuất khẩu và nhập khẩu.

Ban hội thẩm kết luận rằng biện pháp của Hoa Kỳ không thỏa mãn điều kiện ghi nhận tại phần quy định chung của Điều XX vì biện pháp đó được đơn phương áp dụng không qua bất cứ đàm phán nào với bốn quốc gia kể trên. Ban hội thẩm đã không kiểm tra xem biện pháp của Hoa Kỳ có thuộc nhóm ngoại lệ ghi nhận tại Điều XX mục (g) hay không vì theo quan điểm của họ, biện pháp của Hoa Kỳ từ đầu đã trái với các yêu cầu trong phần quy định chung nên không cần thiết phải kiểm tra xem nó có thuộc trường hợp được ghi nhận tại Điều XX(g) hay không. Tuy nhiên, Cơ quan phúc thẩm lại sử dụng một góc tiếp cận khác, đảo ngược những kết luận của Ban hội thẩm và cho rằng hướng phân tích đúng đắn là kiểm tra xem biện pháp tranh chấp có thuộc trường hợp quy định tại Điều XX(g) hay không và nếu có, mới tiếp tục kiểm tra xem biện pháp đó có trái với các yêu cầu ở phần quy định chung của Điều XX hay không.

Cơ quan phúc thẩm đã kết luận rằng, biện pháp của Hoa Kỳ thỏa mãn những yêu cầu của Điều XX(g) vì biện pháp này có mục tiêu nhằm bảo vệ các loài đang có nguy cơ tuyệt chủng và do đó, được xem là biện pháp nhằm bảo tồn các nguồn tài nguyên đang cạn kiệt. Dựa trên tiền đề này, Cơ quan phúc thẩm tiếp tục kiểm tra xem biện pháp này có thỏa mãn các yêu cầu ở phần quy định chung của Điều XX hay không. Cơ quan này đã kết luận rằng biện pháp của Hoa Kỳ không đáp ứng được các yêu cầu ở phần quy định chung vì Hoa Kỳ đã không hề nỗ lực đàm phán với bốn quốc gia Đông Nam châu Á trên nhằm đạt được một sự nhất trí để các nước này có cơ sở điều chỉnh cho phù hợp với chính sách của Hoa Kỳ. Theo quan điểm của Cơ quan phúc thẩm, biện pháp mà Hoa Kỳ áp dụng là đơn phương và do đó có tính độc đoán và phân biệt.

Điểm đáng lưu ý trong vụ này là, Cơ quan phúc thẩm đưa ra kết luận giống với các kết luận của Ban hội thẩm nhưng với một cách tiếp cận hoàn toàn khác. Ban hội thẩm đã bỏ qua việc kiểm tra xem liệu biện pháp của Hoa Kỳ có thuộc quy định tại Điều XX(g) hay không mà thay vào đó, trực tiếp xem xét phần quy định chung của Điều XX. Tuy nhiên, Cơ quan phúc thẩm đã điều chỉnh phương pháp tiếp cận này và tuyên bố rằng lẽ ra phải kiểm tra theo trình tự ngược lại.

Kết luận này của Cơ quan phúc thẩm sẽ còn được áp dụng khi xem xét mối quan hệ giữa thương mại và môi trường vì với phán quyết này, bảo vệ môi trường được thừa nhận như là một lý do chính đáng biện minh cho việc kiểm soát thương mại chừng nào mà biện pháp này còn được áp dụng theo cách thức không phân biệt đối xử, không độc đoán và chủ quan. Trên thực tế, nhằm thực thi khuyến nghị của cơ quan phúc thẩm, Hoa Kỳ đã tiến hành đàm phán với các quốc gia châu Á đó với quan điểm cố gắng đạt đến một thỏa thuận với các nước này. Khi cuộc đàm phán thất bại, Malaysia đã đưa vấn đề ra Tổ chức Thương mại Thế giới với lý do là phía Hoa Kỳ đã không thực thi phán quyết của cơ quan giải quyết tranh chấp. Tuy nhiên, Cơ quan phúc thẩm cho rằng bổn phận của Hoa Kỳ chỉ giới hạn ở việc tiến hành thương lượng một cách thiện chí với bốn quốc gia tranh chấp chứ không bao gồm cả việc phải đạt đến một thoả thuận cuối cùng.

c.         Vụ Brazil- Lốp xe tái chế5

Đây là vụ tranh chấp gần đây nhất liên quan đến mối quan hệ giữa các vấn đề môi trường và tự do hóa thương mại. Brazil cấm nhập khẩu sản phẩm lốp xe tái chế nhằm bảo vệ sự sống và sức khoẻ của con người, động và thực vật khỏi các bệnh gây ra do muỗi sinh đẻ trong nước đọng lại trong các lốp xe bị bỏ đi ở nước này. Khi hết vòng đời sử dụng của chúng, các lốp xe sẽ bị vứt bỏ rải rác khắp đất nước, chúng giữ lại nước mưa và trở thành môi trường lý tưởng để muỗi sinh đẻ. Muỗi truyền các bệnh nguy hiểm như sốt rét, số vàng da; mà ở một quốc gia nhiệt đới như Brazil, vấn đề này vô cùng nguy hại. Thêm nữa, khi lốp xe không còn sử dụng được nữa được chôn dưới đất, các chất có hại từ chúng sẽ tỏa dần ra không khí gây hại cho con người, động vật và thực vật.

Một vấn đề nữa là các lốp xe đã qua tái chế một lần không thể được tiếp tục tái chế nữa và do đó, chúng chỉ có một vòng đời sử dụng trong khi các lốp xe mới có thể được tái chế một lần nữa nên có hai vòng đời sử dụng. Brazil lập luận rằng, để bảo vệ môi trường, nước này phải áp dụng chính sách không tạo ra thêm và không tích trữ lốp xe cũ không còn giá trị sử dụng. Trên cơ sở đó, Brazil cấm nhập khẩu lốp xe tái chế và lốp xe đã qua sử dụng (loại này được dùng làm nguyên liệu sản xuất lốp xe tái chế) vì lốp xe tái chế chỉ có một vòng đời sử dụng. Brazil khuyến khích sản xuất và tiêu dùng lốp xe mới do loại này có hai vòng đời sử dụng và cũng phù hợp với chính sách không sinh ra và không tích trữ lốp xe bị thải bỏ của nước này.

Tuy nhiên, vì lệnh cấm nhập khẩu này, Brazil bị kiện bởi Uruguay ra Tòa án Trọng tài MECOSUR với lý do là Brazil vi phạm Hiệp ước Montevideo thành lập MECOSUR và cấm các thành viên của khối này, bao gồm Brazil, áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại trong nội bộ khối. Tòa án trọng tài của MECOSUR kết luận rằng Brazil phải dỡ bỏ lệnh cấm nhập khẩu lốp xe tái chế từ các nước thuộc nhóm MECOSUR. Ngay sau đó, Brazil điều chỉnh lệnh cấm và cho phép nhập khẩu lốp xe tái chế từ các nước trong nhóm MECOSUR.

Chưa hết, quy định kể trên của Brazil cũng bị chính các nhà sản xuất trong nước phản đối. các nhà sản xuất lốp xe tái chế (từ lốp xe đã qua sử dụng) nội địa của Brazil kiện hành động trên của chính phủ lên tòa án Brazil và lập luận rằng lệnh cấm nhập khẩu lốp xe cũ vi phạm Hiến pháp Brazil. Các nhà sản xuất này thắng thế và tòa án ban hành lệnh yêu cầu chính phủ cho phép nhập khẩu lốp xe cũ.

Kết quả là lốp xe tái chế được phép nhập khẩu từ MECOSUR vào Brazil theo kết quả trọng tài của MECOSUR và lốp xe đã qua sử dụng cũng được phép nhập khẩu vào Brazil theo lệnh của tòa án Brazil trong khi việc nhập khẩu lốp xe tái chế từ Cộng đồng chung Châu Âu (EC) cũng như từ bất kỳ quốc gia nào khác không thuộc nhóm MECOSUR vẫn tiếp tục bị cấm.

EC kiến nghị lên WTO và tranh luận rằng lệnh cấm nhập khẩu lốp xe tái chế của Brazil mâu thuẫn với Điều XI của Hiệp định GATT vì điều khoản này cấm thành viên WTO áp dụng biện pháp cấm nhập khẩu. Tham vấn giữa EC và Brazil sau đó thất bại và EC yêu cầu thành lập Ban hội thẩm để giải quyết tranh chấp. Trong thủ tục xét xử tại Ban hội thẩm, Brazil không tranh luận với lập luận từ phía EC rằng biện pháp của Brazil có trái với Điều XI Hiệp định GATT hay không mà chỉ đơn thuần lập luận rằng biện pháp của Brazil là một trường hợp ngoại lệ của các nguyên tắc của GATT quy định tại Điều XX(b) của Hiệp định GATT. Điều XX (b) quy định rằng các biện pháp cần thiết để bảo vệ sự sống và sức khỏe của con người, động và thực vật là trường hợp ngoại lệ khỏi các nguyên tắc của GATT.

Ban hội thẩm nhận thấy rằng lệnh cấm nhập khẩu lốp xe tái chế đúng là góp phần tích cực vào chính sách không tạo ra thêm và không tích trữ lốp xe phế thải ở nước này, và do đó thuộc quy định tại Điều XX(b). EC tranh luận rằng có những biện pháp khác ít hạn chế thương mại hơn mà vẫn có thể hoàn thành mục tiêu đó của Brazil, ví dụ như chôn lấp rác thải, đốt rác thải, xây thêm các kho dự trữ và tái chế. Ban hội thẩm kiểm tra các bằng chứng cung cấp bởi cả hai bên tranh chấp liên quan đến tính hiệu quả của các biện pháp đó và kết luận rằng các biện pháp đó có thể bổ sung cho biện pháp cấm nhập khẩu chứ không thể thay thế cho lệnh cấm đó. Và để kết luận, Ban hội thẩm tuyên bố rằng Brazil cần dẫn ra bằng chứng rằng biện pháp mà nước này áp dụng (cấm nhập khẩu lốp xe tái chế) có đóng góp hiệu quả vào mục tiêu không sản sinh thêm và không tích trữ lốp xe phế thải chứ không cần phải chứng minh rằng tất cả các biện pháp có thể nghĩ ra khác là các biện pháp không hiệu quả. Ban hội thẩm cho rằng Brazil thỏa mãn được yêu cầu này và do đó lệnh cấm nhập khẩu lốp xe tái chế được áp dụng bởi Brazil là cần thiết để bảo vệ sự sống và sức khoẻ của con người và động vật.

Ở giai đoạn phúc thẩm theo yêu cầu của EC, Cơ quan phúc thẩm xem xét lại các lập luận của Ban hội thẩm và ủng hộ những phân tích trên6. Cơ quan phúc thẩm cho rằng ban hội thẩm đã lập luận hoàn toàn chích xác khi nhận định rằng có một mối quan hệ nhân quả hợp lý giữa lệnh cấm nhập khẩu của Brazil và chính sách không sản sinh thêm và không tích lũy lốp xe cũ của nước này. Cơ quan này còn cho rằng, để chứng minh một biện pháp nằm trong phạm vi của Điều XX(b) của Hiệp định GATT, không cần thiết phải chứng minh về mặt số lượng rằng biện pháp đó đóng góp vào mục tiêu giảm bớt nguy cơ gây dịch bệnh. Cơ quan phúc thẩm cũng cho rằng có thể có rất nhiều nguyên nhân gây dịch bệnh và thường rất khó để xác định một nguyên nhân duy nhất nào trong số đó là nguồn gây ra dịch bệnh và rằng tác động của chúng đôi khi chỉ có thể bị phát hiện hoặc nhận ra sau một khoảng thời gian. Cơ quan phúc thẩm xem xét tất cả những yếu tố kể trên và đi đến kết luận rằng biện pháp mà chính phủ Brazil sử dụng có những yếu tố có thể đóng góp vào việc giảm bớt dịch bệnh ở nước này.

Cơ quan phúc thẩm cũng xem xét lại lập luận của Ban hội thẩm rằng, để có thể kết luận rằng không có một biện pháp nào khác ít hạn chế thương mại hơn thay thế cho biện pháp hiện tại của Brazil, nước này chỉ cần chứng minh rằng biện pháp hiện tại đóng góp vào việc hoàn tất mục tiêu đề ra chứ không cần chứng minh rằng không tồn tại một biện pháp khác ít hạn chế thương mại hơn. Tới đây sẽ tuỳ thuộc vào nguyên đơn, EC, để viện dẫn chứng cứ rằng tồn tại các biện pháp khác cũng mang lại hiệu quả như biện pháp đang tranh chấp mà vẫn đảm bảo yếu tố ít hạn chế thương mại hơn. Nếu có thể đưa ra chứng cứ như vậy, tiếp tục tùy thuộc vào bên bị kiện, Brazil, để lật ngược lại lập luận này. Nghĩa là Brazil lại phải chứng minh rằng biện pháp được phía EC đề nghị sẽ không thể thay thế cho biện pháp đang tranh chấp được. Cơ quan phúc thẩm cuối cùng tán thành những phân tích của Ban hội thẩm liên quan đến vấn đề này. Điểm đáng lưu ý là, trong quá khứ, Điều XX(b) rất hiếm khi được viện dẫn do thực tế là bên bị kiện phải chứng minh việc không tồn tại một biện pháp ít hạn chế thương mại hơn7 mà điều này hầu như là không thể. Có thể nói, kết luận này của Cơ quan phúc thẩm đã làm tăng khả năng sử dụng điều XX(b) trên thực tế.

Ban hội thẩm cũng kiểm tra việc lệnh cấm nhập khẩu của Brazil không áp dụng đối với các quốc gia thuộc nhóm MECOSUR và việc nhập khẩu lốp xe đã qua sử dụng theo lệnh của tòa án là có vi phạm phần quy định chung của Điều XX hay không. Phần quy định chung của Điều XX đòi hỏi biện pháp đang được xem xét không phải là (a) một sự phân biệt tuỳ tiện hoặc vô lý giữa các quốc gia có cùng điều kiện hoặc là (b) một hạn chế trá hình đối với thương mại quốc tế.

Liên quan đến ngoại lệ dành cho nhóm MECOSUR, EC tranh luận rằng sự đối xử này vi phạm các yêu cầu trong phần quy định chung của Điều XX vì, trong vụ tranh chấp trong nhóm MECOSUR, nếu Brazil cho rằng lệnh cấm này là cần thiết để bảo vệ sự sống và sức khỏe con người và động vật, nước này vẫn có thể duy trì lệnh cấm đó. Nhờ đó, Brazil có thể chiếm ưu thế trước Uruguay, bên nguyên đơn trong vụ kiện đó. Ban hội thẩm trả lời rằng Ban hội thẩm không có nhiệm vụ xem xét lập luận hợp lý nào sẽ có thể được viện dẫn một cách hiệu quả trong thủ tục trọng tài trong nhóm MECOSUR và Brazil có nên sử dụng góc tiếp cận đó hay không. Ban hội thẩm tuyên bố rằng ngoại lệ áp dụng trong nhóm MECOSUR dựa trên cơ sở quyết định trọng tài được ban hành bởi tòa án trọng tài của nhóm này, và do đó, không thể bị coi là tuỳ tiện hoặc vô lý. Ban hội thẩm còn cho rằng, nếu việc nhập khẩu lốp xe tái chế từ các nước trong nhóm MECOSUR là đáng kể, điều đó sẽ làm thất bại mục đích của lệnh cấm nhập khẩu của Brazil vốn được xây dựng nhằm ngăn chặn việc tạo ra và tích trữ quá nhiều lốp xe phế thải. Ban hội thẩm tuyên bố, nếu như vậy thì sự phân biệt đối xử gây ra do ngoại lệ dành cho nhón MECOSUR sẽ tạo ra sự phân biệt không thể biện minh đối với lốp xe tái chế đến từ các quốc gia khác. Tuy nhiên, sau khi kiểm tra và phân tích các số liệu về khuynh hướng nhập khẩu lốp xe tái chế từ các nước trong nhóm MECOSUR, Ban hội thẩm đã quyết định rằng lượng lốp xe tái chế nhập khẩu từ các nước MECOSUR vào Brazil là không đáng kể. Trên cơ sở đó, Ban hội thẩm kết luận rằng ngoại lệ dành cho nhóm MECOSUR không tạo ra sự phân biệt đối xử tùy tiện hoặc không thể biện minh giữa các quốc gia có cùng điều kiện trong trường hợp này.

Cơ quan phúc thẩm lật ngược lại kết luận này của Ban hội thẩm. Theo cơ quan này, trong cuộc kiểm tra để đánh giá một biện pháp có thoả mãn các yêu cầu của Điều XX hay không; ví dụ như nó không tùy tiện, phân biệt đối xử hay không phải là một hạn chế trá hình đối với thương mại quốc tế, cần phải kiểm tra xem biện pháp đó có phù hợp với mục tiêu nhằm đạt được đối tượng mà biện pháp đó hướng tới hay không. Trong trường hợp này, biện pháp cho phép nhập khẩu lốp xe tái chế từ các nước MECOSUR của Brazil đã trực tiếp đi ngược lại mục tiêu mà nước này đặt ra (không tạo ra thêm và lưu trữ lốp xe phế thải), và do đó, biện pháp này nên được coi là trái với phần quy định chung của Điều XX. Cuộc kiểm tra duy nhất nên được tiến hành là: biện pháp tranh chấp có đóng góp vào việc đạt được mục tiêu đề ra khi áp dụng biện pháp đó hay không, chứ không phải là hiệu quả về mặt số lượng của biện pháp đó như ý kiến của Ban hội thẩm.

Về việc tòa án Brazil yêu cầu cho phép nhập khẩu lốp xe đã qua sử dụng, EC tranh luận rằng các nhà sản xuất lốp xe tái chế từ các lốp xe cũ nhập khẩu sẽ sản xuất ra các lốp xe tái chế chỉ có một vòng đời sử dụng cũng tương tự như lốp xe tái chế được nhập khẩu từ nước ngoài mà thôi. EC lập luận rằng điều này tạo ra sự phân biệt đối xử không thể biện minh đối với lốp xe tái chế sẽ được nhập khẩu nếu không có lệnh cấm nhập khẩu loại lốp xe này.

Ban hội thẩm đã xác định rằng việc nhập khẩu lốp xe cũ là kết quả theo lệnh của tòa  án Brazil và do đó không bị coi là độc đoán, tuỳ tiện. Tuy nhiên, việc nhập khẩu đó có tỉ lệ gia tăng nhập khẩu nhanh với số lượng đáng kể. Ban hội thẩm cũng đề cập đến việc không chỉ các lốp xe tái chế được sản xuất từ các lốp xe cũ nhập khẩu đó có một vòng đời sử dụng và không đóng góp vào chính sách không sản sinh thêm và không tích trữ lốp xe phế thải của Brazil mà chúng còn dẫn tới tình trạng một số lốp xe cũ nhập khẩu không được dùng để tái chế mà đơn giản là trở thành vật phế thải và gây ảnh hưởng xấu đến môi trường. Ban hội thẩm cho rằng việc nhập khẩu lốp xe cũ có tác động không tốt đến chính sách không tạo ra và tích trữ lốp xe phế thải của Brazil và cũng làm thất bại mục tiêu mà chính sách này hướng tới. Vì lí do này, Ban hội thẩm cho rằng việc áp đặt lệnh cấm nhập khẩu lốp xe tái chế trong khi vẫn cho phép nhập khẩu lốp xe cũ tạo thành một sự phân biệt đối xử không thể biện minh giữa các quốc gia có cùng điều kiện tương tự nhau.

Về các lập luận trên của Ban hội thẩm, Cơ quan phúc thẩm nhắc lại quan điểm của cơ quan này về ngoại lệ dành cho các thành viên

trong nhóm MECOSUR và đảo ngược một phần báo cáo của Ban hội thẩm về việc lệnh của tòa án cho phép nhập khẩu lốp xe cũ không tạo thành một biện pháp “độc đoán”.

Ban hội thẩm đã thảo luận về khả năng áp dụng các yêu cầu trong phần quy định chung của Điều XX đó biện pháp tranh chấp không được tạo ra một sự hạn chế trá hình trong hoạt động thương mại quốc tế đối với việc nhập khẩu lốp xe cũ từ MECOSUR theo lệnh của tòa án. Theo quan điểm của Ban hội thẩm, những cân nhắc tương tự có thể được áp dụng trong khi xem xét (i) việc giải thích các yêu cầu về vấn đề hạn chế trá hình trong hoạt động thương mại quốc tế hay sự cân nhắc (ii) được sử dụng khi giải thích sự phân biệt không thể biện minh giữa các quốc gia có cùng điều kiện, ví dụ như việc nhập khẩu có làm thất bại đáng kể mục tiêu mà lệnh cấm nhập khẩu lốp xe tái chế hướng đến hay không. Do đó, sử dụng những tiêu chí tương tự với tiêu chí khi giải thích về sự phân biệt đối xử không thể biện minh, Ban hội thẩm đi đến kết luận rằng việc nhập khẩu lốp xe tái chế từ các nước trong nhóm MECOSUR không tạo ra một sự hạn chế trá hình đối với thương mại quốc tế nhưng việc nhập khẩu lốp xe cũ lại là một sự hạn chế như vậy.

Cơ quan phúc thẩm chỉ trích phương pháp tiếp cận số lượng ở trên mà Ban hội thẩm đã sử dụng. Cơ quan phúc thẩm đảo ngược các lập luận này của Ban hội thẩm với cùng một lý do mà cơ quan này nêu ra khi xem xét liệu biện pháp của Brazil là độc đoán hay phân biệt đối xử.

Có thể thấy, trong vụ này, Ban hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm đã tuân theo kết luận của Cơ quan phúc thẩm trong vụ Hoa Kỳ - Máy đánh bạc8 khi quyết định rằng bên bị kiện không cần phải đưa ra tất cả các biện pháp thay thế ít hạn chế thương mại hơn so với biện pháp đang được xem xét. Theo kết luận này, sẽ là phù hợp hơn nếu bên bị kiện chứng minh rằng biện pháp mà nước này áp dụng là hiệu quả để đạt được mục tiêu mà biện pháp đó hướng tới. Sau đó, tới lượt bên nguyên đơn phải đưa ra bằng chứng về sự tồn tại các biện pháp thay thế khác cũng hiệu quả như biện pháp đang được xem xét. Tiếp theo đó, tùy bên bị kiện có thể bác bỏ hiệu quả của biện pháp thay thế mà phía nguyên đơn đề nghị. Về cơ bản, kết luận trên không tạo ra một nguyên tắc mới mà chỉ đơn thuần kế thừa phán quyết trong vụ Hoa Kỳ - Máy đánh bạc. Tuy nhiên, việc Ban hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm xác nhận kết luận kể trên cũng khá quan trọng.

Cũng nên lưu ý rằng phán quyết của Cơ quan phúc thẩm trong vụ Brazil - Lốp xe tái chế đã gây ra nhiều khó khăn cho Brazil trong việc thực thi khuyến nghị của tổ chức này. Cơ quan phúc thẩm kết luật rằng việc áp dụng ngoại lệ cho nhóm MECOSUR trong việc nhập khẩu lốp xe tái chế là vi phạm phần quy định chung của Điều XX. Để thực thi kết luận này, Brazil có hai lựa chọn: (a) đặt lại lệnh cấm nhập khẩu lốp xe tái chế từ các nước MECOSUR hoặc (b) bãi bỏ việc cấm nhập khẩu lốp xe tái chế bất kể có xuất xứ từ quốc gia nào. Tuy nhiên, biện pháp (a) lại bị cấm bởi tòa án trọng tài trong nhóm MECOSUR còn biện pháp trong khi đó bên Pháp (b) lại trực tiếp đi ngược lại chính sách không tạo ra và tích trữ lốp xe phế thải của nước này. Mặc dù cuối cùng, tại cuộc họp của cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO năm 2009, Brazil báo cáo rằng nước này đã tuân thủ hoàn toàn phán quyết và những khuyến nghị của cơ quan phúc thẩm, phán quyết kể trên đã đặt Brazil và một tình thế tiến thoái lưỡng nan. Cụ thể, Brazil sẽ không thể bãi bỏ lệnh cấm nhập khẩu lốp xe tái chế chừng nào mà nước này còn theo đuổi chính sách môi trường hiện tại. Còn nếu tiếp tục thực hiện chính sách này thì lại phải đối mặt với các biện pháp trả đũa từ phía EC.

4.         Kết luận

Những xem xét phân tích trên đây chỉ ra rằng, vấn đề môi trường trong WTO được giải quyết thông qua việc áp dụng Điều XX(b) và (g). Đây là hai quy định duy nhất trong GATT có thể được sử dụng để đánh giá tính hợp pháp của các biện pháp môi trường mà các quốc gia áp dụng  trong  khuôn  khổ  WTO.  Những kết luận của Ban hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm về cuộc kiểm tra tính cần thiết theo quy định của Điều XX(b) trong vụ Brazil – Lốp xe là rất quan trọng. Những kết luận của các cơ quan này nghiêng về hướng ủng hộ cho việc kiểm tra về chất lượng, ví dụ như biện pháp được sử dụng là phù hợp về mặt chất lượng để hoàn thành được mục tiêu mà các chính phủ đề ra. Nếu cần thiết phải thiết lập một cuộc kiểm tra về mặt số lượng trên cơ sở là có mối quan hệ nhân quả giữa biện pháp được áp dụng và mục tiêu mà nó hướng tới, cần phải dẫn ra những bằng chứng về số lượng để chứng minh mối liên hệ đó và việc dẫn ra các dữ liệu về số lượng thường rất khó khăn. Cách tiếp cận này tước đi hiệu quả của Điều XX(b). Trên thực tế, việc ban hành cuộc kiểm tra về chất lượng trong vụ lốp xe tái chế của Brazil đã cứu Điều XX(b) khỏi khó khăn kể trên.

Có thể thấy, cả Mục (b) và (g) của Điều XX vẫn có những hạn chế nhất định. Việc áp dụng ngoại lệ theo Điều XX(b) chỉ có thể được sử dụng đối với các biện pháp được dùng trong các tình huống tác động đến sự sống và sức khoẻ của con người, động và thực vật mà thôi. Trong khi đó, sự suy thoái môi trường có thể không gây ra thiệt hại trực tiếp lên sự sống  và sức khỏe của con người, động và thực vật nhưng trong một thời gian dài có thể gây ra những tác động tiêu cực lên môi trường, ví dụ như việc tích trữ xe đạp, xe ôtô hoặc các vật liệu xây dựng cũ có thể không gây ra bất kỳ mối nguy hiểm ngay lập tức nào tới con người và động vật nhưng trong dài hạn sẽ trở thành gánh nặng nghiêm trọng đối với môi trường. Tương tự, sóng điện từ và tiếng ồn có thể gây ra những tác động tiêu cực lên sức khoẻ con người. Mặc dù vậy, các biện pháp để giải quyết các vấn đề trên lại không được xem là biện pháp liên quan đến việc bảo tồn các nguồn tài nguyên đang bị cạn kiệt. Cả hai mục (b) và (g) của Điều XX đều được đưa vào Hiệp định GATT 1947 và những người xây dựng nên điều khoản này đã không thể dự liệu một số vấn đề môi trường phát sinh ngày nay và có thể phát sinh trong tương lai. Do đó, cần thiết phải trù tính một quy định mới trong Hiệp định GATT giúp giải quyết các vấn đề môi trường hiệu quả hơn.

Một vấn đề khác là, khi tìm hiểu các vụ tranh chấp liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường trong WTO, bên cạnh các vấn đề đáng chú ý đã được chỉ ra ở từng vụ tranh chấp cụ thể, có thể thấy vẫn còn một số vấn đề còn để ngỏ. Cụ thể, có thể xảy ra những căng thẳng và xung đột giữa các nguyên tắc của WTO và các hiệp định đa phương về môi trường (MEA)9. Ví dụ như, mặc dù nghị định thư Kyoto không yêu cầu các bên ký kết phải hạn chế thương mại, và do đó, nghị định thư này và các nguyên tắc của WTO không tự nhiên liên quan tới nhau nhưng các biện pháp được áp dụng bởi các bên ký kết nghị định thư Kyoto để thực hiện việc kiểm soát khí thải carbon dioxide, như áp thuế môi trường chẳng hạn, lại có thể dẫn đến xung đột với nguyên tắc tự do hóa hoạt động thương mại của WTO.

Liên quan đến vấn đề môi trường, xin dẫn ra đây đoạn 31-33 của Tuyên bố Doha10 đề cập vấn đề này. Đoạn 31 tuyên bố rằng các thành viên tiến hành đàm phán về: “(i) mối quan hệ giữa các quy tắc hiện thời của WTO với các nghĩa vụ thương mại cụ thể được đặt ra từ các hiệp định đa biên về môi trường”. Đoạn này tiếp tục đề cập đến một ý nữa: “Các cuộc đàm phán có thể giới hạn trong phạm vi áp dụng các quy tắc hiện thời của WTO trong các bên kí kết MEA có liên quan. Các nhà đám phán không có bất kỳ định kiến nào về các quyền theo WTO của bất kỳ thành viên nào chưa phải là một bên ký kết MEA có liên quan...”. Đoạn 32 quy định rằng “...các thỏa thuận thực hiện theo đoạn 31(i) và (ii) sẽ không làm tăng hay giảm các quyền và nghĩa vụ của các thành viên theo các hiệp định đã ký kết của WTO...”

Ý nghĩa mơ hồ của Tuyên bố Doha đặt ra nhiều vấn đề:

(1) Việc đàm phán sẽ chỉ giới hạn trong việc áp dụng các quy tắc hiện thời của WTO chỉ trong các bên tham gia MEA sẽ không chịu ảnh hưởng gì từ kết quả của các thỏa thuận đạt được.

(3) Nhìn chung, kết quả của việc đàm phán sẽ không ảnh hưởng gì đến quyền và nghĩa vụ của các thành viên dưới các hiệp định đã có của WTO.

Nhìn chung, nội dung các đàm phán ở vòng Doha đơn thuần tập trung vào việc làm rõ mối quan hệ giữa các hiệp định của WTO và các MEA giữa các thành viên của WTO đồng thời là các thành viên của MEA. Chúng không bao hàm mối quan hệ giữa các hiệp định của WTO và các MEA xảy ra giữa thành viên WTO đồng thời là thành viên các MEA và các thành viên WTO mà không là thành viên của bất kỳ một MEA nào. Do đó, hiệu quả của các kết quả của các đàm phán sẽ bị hạn chế. Nếu một tranh chấp xảy ra giữa quốc gia A là thành viên của WTO và cũng là thành viên của  một  MEA với quốc gia B là thành viên của WTO nhưng không tham gia một MEA nào thì kết quả của các đàm phán này cũng không được áp dụng.

Giải pháp cuối cùng của các vấn đề phân tích ở trên là nên sửa đổi Điều XX của Hiệp định GATT. Ví dụ như bổ sung vào Điều XX một quy định rằng các biện pháp được thực hiện nhằm áp dụng các MEA sẽ là ngoại lệ đối với việc áp dụng các quy định của GATT11. Việc này đòi hỏi việc ban hành một giải pháp nhằm sửa đổi Điều XX và cần phải có sự đồng thuận của tất cả thành viên của WTO. Một sự đồng thuận như vậy rất khó đạt được. Sẽ có thể có một số phàn nàn từ một số thành viên WTO rằng một đề xuất quyết liệt như vậy nằm ngoài phạm vi của Tuyên bố Doha. Trên thực tế, cơ hội đề xuất này được ban hành là rất nhỏ. Tuy nhiên, tiến trình cải tổ sẽ phải bắt đầu vào một lúc nào đó và cần thiết phải cân nhắc thấu đáo các vấn đề mang tính hệ thống quanh vấn đề bảo vệ môi trường và thương mại tự do.