NHỮNG BƯỚC TIẾN VỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM

TS. Phan Thanh Hà, Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam.

Mối quan hệ giữa nhà nước và công dân thể hiện trong các quyền và nghĩa vụ được quy định tạo thành địa vị pháp lý của cá nhân, được xác định thông qua dấu hiệu quốc tịch của mỗi công dân đó. Mối quan hệ giữa nhà nước và cá nhân có quốc tịch (công dân) thể hiện qua ba nội dung: 1) Nhà nước, bằng pháp luật, quy định quyền và nghĩa vụ của công dân; 2) Công dân có nghĩa vụ phải tuân theo pháp luật mà nhà nước của mình đặt ra dù họ ở trong hay ngoài nước; 3) Nhà nước có quyền phán xét, xử lý tuyệt đối các hành vi của công dân của mình, đồng thời, phải có trách nhiệm bảo hộ quyền và lợi ích của công dân cả ở trong và ngoài nước.

Trách nhiệm bảo hộ của nhà nước đối với quyền và lợi ích của công dân, cả ở trong và ngoài nước, mang tính chính trị - pháp lý khi nhà nước đảm nhiệm vai trò là tổ chức quyền lực công do nhân dân bầu ra. Tuy nhiên, ý nghĩa của việc bảo hộ công dân chưa được nhận thức đầy đủ trong thời kỳ đầu của các thế hệ quyền công dân. Phải trải qua nhiều thăng trầm trong lịch sử, trách nhiệm bảo hộ của nhà nước đối với công dân, đặc biệt là trách nhiệm bảo hộ công dân trong nước, mới trở thành một yêu cầu bức thiết, xuất phát từ tính chính đáng của nhà nước, trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện mối quan hệ giữa nhà nước và công dân trong xã hội hiện đại.

1. Các thế hệ quyền công dân trong lịch sử và nhu cầu bảo hộ pháp lý đối với công dân

1.1 Các thế hệ quyền công dân trong lịch sử

Mối quan hệ giữa nhà nước với công dân trong lịch sử được chính thức ghi nhận từ sau các cuộc cách mạng tư sản và đã đạt được bước phát triển mới về chất trong tiến trình lịch sử: từ quan hệ nhà nước với thần dân chuyển sang mối quan hệ giữa nhà nước và công dân. Cùng với đó, các yêu cầu, nội dung về quyền, tự do của người dân đã có những thay đổi, phát triển qua từng thời kỳ khác nhau. Một lý thuyết được biết đến rộng rãi trong khoa học pháp lý về quyền con người đó là lý thuyết về các thế hệ quyền con người, được luật gia người Czech, Karal Vasak, đặt tên vào năm 1977. Việc phân chia các thế hệ quyền được xây dựng dựa trên cơ sở của ba cuộc cách mạng lớn trong lịch sử. Cuộc cách mạng tư sản Pháp năm 1789 tạo ra thế hệ quyền con người thứ nhất - với các quyền dân sự và chính trị. Cách mạng tháng 10 Nga năm 1917 đánh dấu sự ra đời thế hệ quyền con người thứ hai - các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá. Cuộc cách mạng giải phóng dân tộc thuộc địa dẫn tới sự công nhận của thế hệ quyền con người thứ ba - các quyền được phát triển, quyền tự quyết, quyền được sống trong môi trường trong lành[1],[2].

Xuất phát từ bản chất của quyền công dân - quyền công dân là quyền con người đặt trong mối quan hệ giữa cá nhân công dân với nhà nước, trong bài viết này, các thế hệ quyền công dân cũng được phân chia dựa trên lý thuyết về các thế hệ quyền con người đã được đề cập. Tuy nhiên, do mối quan hệ giữa nhà nước và công dân nói chung và quyền công dân nói riêng có một số điểm đặc thù, bên cạnh những điểm chung với quyền con người, nên việc phân tích nội dung của các thế hệ quyền công dân trong bài viết sẽ có thể có những điểm khác biệt, đặc biệt là ở giai đoạn thế quyền công dân thứ ba; các thế hệ quyền được tạm chia thành ba giai đoạn như sau:

Giai đoạn thế hệ quyền thứ nhất: thời kỳ từ sau Cách mạng tư sản - bảo vệ quyền

Trong thời kỳ này, việc bảo vệ quyền của người dân là một sự cổ vũ cho chủ nghĩa Hiến pháp khi các nội dung đấu tranh chủ yếu liên quan đến yêu cầu ghi nhận trong Hiến pháp các quyền về dân sự, chính trị, những quyền gắn liền với phạm trù tự do cá nhân, xuất phát từ những quyền tự nhiên của con người.

Ở thế hệ thứ nhất, quyền công dân mang tính chất là các quyền phòng vệ, “quyền đối kháng” trước sự lạm quyền của nhà nước. Việc xác lập, ghi nhận và bảo vệ các quyền cho người dân cũng chính là nhằm thiết lập một cơ chế cương tỏa, kìm hãm sự lạm quyền từ nhà nước, buộc nhà cầm quyền phải tự ràng buộc, giới hạn quyền lực trong phạm vi luật định. Nhìn chung, trách nhiệm của nhà nước đối với công dân thời kỳ này còn khá thụ động, mới chỉ dừng ở mức độ ghi nhận, bảo vệ quyền. Mặt khác, việc ghi nhận và bảo vệ quyền của công dân chủ yếu nhằm ngăn chặn những xâm hại từ phía chủ thể chính là nhà nước.

Giai đoạn thế hệ quyền thứ hai: thời kỳ cận và hiện đại - bảo đảm quyền

Đây là giai đoạn các giá trị dân chủ và nhân văn hướng tới việc tạo lập các điều kiện và sự đối xử bình đẳng, công bằng cho mọi công dân trong xã hội. Xu hướng này bắt đầu từ cuối thế kỷ XIX, khi cuộc khủng hoảng của Chủ nghĩa tư bản dẫn tới tình cảnh khốn khó của các tầng lớp bình dân trong xã hội, đặc biệt là giai cấp công nhân và nhân dân lao động.

Trách nhiệm của nhà nước đối với công dân trong thời kỳ này đã có biến chuyển rõ rệt. Dưới các áp lực của xã hội (như: khủng hoảng kinh tế, trào lưu phát triển quyền con người…), nhà nước không thể tiếp tục giữ thái độ thụ động khi chỉ ghi nhận, bảo vệ các quyền công dân trong Hiến pháp như giai đoạn trước, mà đã chuyển sang thế chủ động hơn với tính cách là người bảo đảm, thúc đẩy thực thi các quyền này trong thực tế. Nội dung thế hệ quyền thời kỳ này được mở rộng từ phạm vi bảo vệ các quyền, tự do cá nhân sang các yêu cầu bảo đảm thực thi quyền của con người về kinh tế - văn hóa - xã hội.

Giai đoạn thế hệ quyền thứ ba: từ sau những năm 80 của thế kỷ XX đến nay - nhu cầu bảo hộ quyền

Trong giai đoạn này, các cơ chế vốn có nhằm bảo đảm và bảo vệ quyền đã không còn đủ hiệu quả, bao quát để có thể ngăn chặn hết những nguy cơ xâm hại quyền công dân có thể xảy ra. Yêu cầu tôn trọng, phát huy hơn nữa các giá trị văn minh, dân chủ, tiến bộ xã hội, đề cao quyền con người đã dẫn đến sự biến đổi về chất trong mối quan hệ pháp lý giữa nhà nước và công dân - xuất hiện đòi hỏi mới đối với vai trò của nhà nước - vai trò bảo hộ của nhà nước đối với quyền công dân (với ý nghĩa mở rộng nội hàm bảo hộ không chỉ với công dân ở nước ngoài mà đối với cả công dân trong nước).

1.2 Nhu cầu bảo hộ pháp lý đối với công dân

Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, các giá trị về quyền con người được nhận thức sâu sắc hơn, nhanh chóng trở thành vấn đề toàn cầu. Tuy nhiên, do bị chi phối bởi ý thức hệ cũng như các hạn chế về lịch sử, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến bảo hộ công dân của các bên trong Chiến tranh lạnh, vấn đề bảo hộ công dân mới chỉ được các quốc gia quan tâm trong một hoàn cảnh hẹp - khi công dân ở các vị trí địa lý, lãnh thổ ngoài phạm vi tài phán quốc gia. Bảo hộ công dân trong nhiều thập niên chỉ được hiểu rất hẹp là việc bảo hộ ở nước ngoài bằng con đường ngoại giao và lãnh sự.

Sự phát triển các giá trị văn minh, dân chủ dẫn đến những thay đổi sâu sắc trong nhận thức về vai trò, chức năng của nhà nước hiện đại, yêu cầu chuyển đổi mô hình nhà nước từ cai trị, điều hành sang nhà nước phục vụ, kiến tạo - phát triển… Một nhà nước được thừa nhận có tính chính đáng chỉ khi đáp ứng được những quan niệm, mong đợi trong con mắt của đa số nhân dân về chính quyền cần có[3]. Ngày nay, yêu cầu về tính chính đáng hợp lý là bắt buộc và đương nhiên được đặt ra cho mọi nhà nước trong trật tự nhà nước pháp quyền.

Đồng thời, những vận động nội tại trong xã hội hiện đại cũng làm xuất hiện và gia tăng các nguy cơ[4] cản trở, xâm hại đến quyền con người, quyền công dân. Trước những nguy cơ này, yêu cầu về tính chính đáng đặt ra cho nhà nước trách nhiệm phải thiết lập chế độ pháp lý thích đáng và hiệu quả hơn các cơ chế hiện có, tạo điều kiện, bảo đảm cho người dân được thực hành đầy đủ hơn đối với các quyền cơ bản. Chế độ pháp lý được cho rằng có thể đáp ứng các điều kiện này chính là chế độ bảo hộ pháp lý đối với công dân, trước tiên là công dân trong phạm vi quốc gia. Quan niệm về bảo hộ đối với công dân lúc này không chỉ đơn thuần như nhận thức cũ (bảo hộ công dân ở nước ngoài bằng con đường ngoại giao và lãnh sự). Nó dựa trên mô hình mà ở đó, nhà nước không còn ở vị trí đứng trên, ban ơn, trao quyền cho dân chúng, mà có mối quan hệ bình đẳng, tương hỗ, đồng trách nhiệm với công dân trước pháp luật, chủ động và tích cực hơn trong việc thực hiện chức trách của mình trước công dân, bảo đảm an ninh tối thiểu cho công dân về mọi mặt.

Trong những tình huống này, mặc dù nằm ngoài phạm vi quyền tài phán của quốc gia, hoặc chưa có cơ sở pháp lý được quy định theo những trình tự, thủ tục chặt chẽ[5], nhà nước vẫn buộc phải thực hiện trách nhiệm của mình một cách chủ động, bằng nhiều cách thức, con đường khác nhau (như pháp lý hay ngoại giao) đối với công dân, nhằm che chở, giữ gìn sự an toàn, an ninh của công dân, đồng thời bảo đảm khả năng thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của công dân một cách hiệu quả trong thực tế. Bảo hộ của nhà nước đối với công dân, suy cho cùng, chính là tính chịu trách nhiệm toàn diện và chủ động của nhà nước đối với số phận pháp lý cho công dân của mình xuất phát từ yêu cầu về tính chính đáng của nhà nước.

Như vậy, có thể thấy mối quan hệ giữa nhà nước và công dân đã có những bước biến chuyển ngày càng tích cực. Các quyền công dân phát triển theo hướng mở rộng từ lĩnh vực dân sự - chính trị sang kinh tế - văn hóa - xã hội, từ yêu cầu được bảo vệ đến bảo đảm và bảo hộ. Cùng với đó, nhà nước từ thái độ thụ động dần chuyển sang vị trí chủ động, đóng vai trò ngày càng tích cực hơn trong trách nhiệm trước công dân, bảo đảm tính chính đáng của nhà nước trong trật tự nhà nước pháp quyền.

2. Quan niệm về vấn đề bảo hộ trong lịch sử

Về mặt lịch sử, thuật ngữ “bảo hộ” (dưới góc độ là một chức năng của nhà nước) đã được sử dụng từ rất lâu, nhưng không theo cách hiểu hiện đại, mà theo cách hiểu về một trạng thái do nhà nước đô hộ áp đặt cho quốc gia bị đô hộ. Nghĩa “che chở, giúp đỡ, chăm lo”[6] ở đây chỉ thuần túy mang cái nhìn bề trên từ phía nhà nước. Từ sau sự thành công của phong trào giải phóng dân tộc ở các nước và các vùng thuộc địa trên thế giới, nghĩa “bảo hộ” của “mẫu quốc” đối với vùng lãnh thổ bị đô hộ, thuộc địa không còn được sử dụng nữa.

Bảo hộ công dân được hiểu là một lĩnh vực độc lập trong quan hệ quốc tế chính thức phát triển vào thế kỷ XVIII, đánh dấu bằng Hiệp ước Jay năm 1794 giữa Anh và Mỹ. Lúc này, quan hệ thương mại trở thành một bộ phận quan trọng trong nền kinh tế mỗi quốc gia, đặt ra yêu cầu bảo hộ công dân cùng tài sản của họ ở nước ngoài. Trải qua các thời kỳ phát triển tiếp theo từ thế kỷ XIX đến thế kỷ XX, trong nhiều trường hợp, bảo hộ công dân trở thành chiêu bài để các quốc gia mạnh sử dụng vũ lực can thiệp.

Cuối những năm 80 của thế kỷ XX, khi Chiến tranh lạnh kết thúc, nhận thức về mối quan hệ giữa nhà nước và công dân bắt đầu có nhiều bước tiến mới. Quá trình toàn cầu hóa cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội - văn hóa ở mỗi quốc gia song song với các rủi ro và mối nguy cơ xâm hại quyền xuất hiện ngày càng nhiều dẫn tới yêu cầu phải có một cơ chế mới bảo vệ, bảo đảm các quyền của công dân hoàn chỉnh, đầy đủ và hiệu quả hơn bên cạnh các cơ chế, biện pháp cũ. Cơ chế bảo hộ đối với công dân (trong nước) đã ra đời trong bối cảnh như vậy.

Thuật ngữ “bảo hộ pháp lý” (rechtsschutz - tiếng Đức) chính thức xuất hiện khi Luật Cơ bản (Hiến pháp) của nước Đức thống nhất vào năm 1990 (được sửa đổi lần cuối ngày 28/08/2006) tại quy định về việc Cộng hòa Liên bang Đức khi tham gia phát triển Liên minh châu Âu (EU) sẽ “tuân thủ các nguyên tắc dân chủ, xã hội, và liên bang, nguyên tắc pháp quyền, nguyên tắc tương hỗ, và đảm bảo một mức độ bảo hộ các quyền cơ bản tương đương với quy định của Luật Cơ bản này”[7]. Tuy nhiên, tinh thần về bảo hộ công dân đã được ghi nhận ngay từ thời điểm đạo Luật Cơ bản của Cộng hòa Liên bang Đức ra đời ngày 23/5/1949 (khi nước Đức chưa thống nhất) và ngày càng được hoàn thiện qua các thời kỳ.

Theo các nhà Hiến pháp học người Đức thì bảo hộ pháp lý là “bảo đảm các con đường tiếp cận công lý cho công dân”[8]. Như vậy, các nhà lý luận Đức đã quan niệm bảo hộ pháp lý đối với công dân theo nghĩa hẹp về bảo hộ. Sơ khởi thuật ngữ này được sử dụng như là một quyền tự vệ của công dân trước sự lạm quyền của nhà nước (thông qua việc áp dụng các án lệ), sau này nó cũng được mở rộng cho các tự nhiên nhân và các pháp nhân theo luật tư. Tư tưởng của các học giả Đức, thể hiện qua Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức đã cho thấy khái niệm “bảo hộ pháp lý đối với công dân” ở đây đặt trong cách hiểu về khái niệm “bảo hộ công dân” theo nghĩa hẹp - tức là vai trò bảo hộ của nhà nước được đặt ra khi có sự đe dọa, cản trở hoặc xâm hại tới các quyền cơ bản của công dân.

Ở khía cạnh ngoại giao, bảo hộ công dân theo nghĩa rộng được hiểu là: “việc nhà nước tiến hành hỗ trợ, giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân mình ở nước ngoài thực hiện các quyền và nghĩa vụ ở nước sở tại một cách tốt nhất hoặc hỗ trợ, giúp đỡ công dân khi công dân gặp phải điều kiện, hoàn cảnh đặc biệt khó khăn mà họ không thể tự mình khắc phục, không có khả năng tài chính nếu không có sự giúp đỡ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”[9],[10]. Theo nghĩa hẹp, bảo hộ công dân được hiểu là hành vi của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện, phù hợp với pháp luật quốc tế và pháp luật nước sở tại nhằm bảo vệ công dân mình ở nước ngoài khi các quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm.

Tuy nhiên, cần phải hiểu trách nhiệm bảo hộ của nhà nước đối với công dân không chỉ được giới hạn trong phạm vi bảo hộ ngoại giao hay bảo hộ công dân ở nước ngoài, mà cần phải nhận thức rộng hơn, bao gồm cả việc bảo hộ đối với công dân trong nước. Đây là trách nhiệm chính trị - pháp lý của nhà nước trong việc thúc đẩy, giúp đỡ, tạo điều kiện cho công dân thực hiện các quyền và lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời tiến hành bảo vệ khi có sự đe doạ, cản trở hoặc xâm hại đến các quyền và lợi ích đó.

Bảo hộ công dân dù được hiểu theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp cũng đều là trách nhiệm chính trị - pháp lý, mà trước hết là trách nhiệm chính trị, xuất phát từ yêu cầu về tính chính đáng của nhà nước trong việc bảo đảm cho công dân được thực hiện các quyền một cách tốt nhất. Nhà nước phải có trách nhiệm với công dân, ngay cả trong các trường hợp nằm ngoài phạm vi quyền tài phán của mình, hoặc khi pháp luật chưa đầy đủ hoặc thiếu vắng nhưng vì các nguyên tắc nhân đạo, công bằng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, mà vẫn phải thực hiện trách nhiệm. Đây là mối quan hệ giữa nhà nước và công dân của một quốc gia cụ thể, liên quan đến khía cạnh các quyền cơ bản của công dân.

Điểm làm nên sự khác biệt giữa bảo hộ công dân (trong nước) với các cơ chế khác, đó chính là việc thiết lập nên các phương thức bảo hộ ở hai cấp độ với vai trò hạt nhân của các tố quyền. Ở cấp độ thứ nhất, việc bảo hộ được thực hiện thông qua các cơ chế bảo vệ, bảo đảm, thông qua các trình tự, thủ tục pháp lý thông thường (còn gọi là lớp bảo hộ pháp lý sơ cấp hoặc nguyên phát). Ở cấp độ thứ hai, yêu cầu bảo hộ được đặt ra khi các trình tự thủ tục pháp lý bình thường không thể giải quyết được hoặc trong các trường hợp vượt ngoài phạm vi tài phán của nhà nước với các trình tự, thủ tục pháp lý đặc thù (còn gọi là lớp bảo hộ pháp lý thứ cấp hoặc thứ phát), như cơ chế dân nguyện, cơ chế bồi thường nhà nước, cơ chế tài phán Hiến pháp... Đây là những cơ chế và phương thức đặc thù của việc bảo hộ công dân trong nước, nhằm bảo đảm thực hiện trách nhiệm bảo hộ của nhà nước đối với công dân một cách chủ động, toàn diện và hiệu quả nhất.

3. Vấn đề bảo hộ công dân ở Việt Nam

Ở Việt Nam, dưới ảnh hưởng của Nho giáo, các triều đại phong kiến Việt Nam đã vận dụng và khai thác từ rất sớm (thời Lý - Trần) các yếu tố tư tưởng có lợi, phù hợp với việc cai trị đất nước dựa trên các đặc thù của Việt Nam, trong đó có tư tưởng nhân chính, bảo dân, “thân dân”, “dĩ dân vi bản” (lấy dân làm gốc)[11],[12]. Đây có thể coi là những tiền đề, hạt nhân hợp lý về mặt tư tưởng để xây dựng nhận thức về bảo hộ công dân ở Việt Nam hiện nay.

Tuy vậy, người dân chưa có được địa vị công dân, bình đẳng với nhà nước trong mối quan hệ pháp lý giữa các chủ thể. Do đó, xét về bản chất và mục đích, quan niệm “bảo dân”, “thân dân” hoàn toàn khác với quan niệm về “bảo hộ công dân” mà chúng ta đang bàn. Tư tưởng bảo hộ công dân của bài viết được xuất phát từ nhận thức về chủ quyền nhân dân, tính chính đáng của nhà nước và sự đề cao các giá trị tiến bộ của nhân loại về nhân quyền và dân quyền.

Đến cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX, thời kỳ thuộc địa Pháp, từ “bảo hộ” chính thức được sử dụng ở Việt Nam với cách hiểu là một chức năng của nhà nước, nhưng chỉ bó hẹp ở khía cạnh vai trò của một nhà nước đô hộ đối với một quốc gia được đô hộ, thực chất nhằm phục vụ cho sự cai trị, bóc lột của nhà nước thực dân. Vấn đề lịch sử này cũng tạo nên một ấn tượng xấu trong nhận thức về khái niệm “bảo hộ” ở Việt Nam.

Cách mạng tháng Tám thành công, nước Việt Nam dân chủ cộng hoà được thành lập. Hiến pháp năm 1946 ra đời, đặt nền móng cho tư tưởng bảo hộ của Nhà nước đối với công dân thông qua những nguyên tắc được khẳng định ngay từ lời nói đầu: “(…) Hiến pháp Việt Nam (…) phải xây dựng trên những nguyên tắc”: “đảm bảo các quyền tự do dân chủ” và “thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”. Tuy thế, vấn đề bảo hộ của Nhà nước đối với công dân chỉ được đề cập trực tiếp trong Hiến pháp bắt đầu từ năm 1959 (6 Điều) và tiếp tục được kế thừa, phát triển qua các bản Hiến pháp tiếp theo: Hiến pháp năm 1980 (4 Điều), Hiến pháp năm 1992 (9 Điều), Hiến pháp năm 2013 (10 Điều).

Có thể thấy, tư tưởng bảo hộ công dân trong các bản Hiến pháp Việt Nam - vốn xuất phát từ bản chất Nhà nước của nhân dân, phục vụ lợi ích của người dân - có bản chất và ý nghĩa hoàn toàn khác với các tư tưởng bảo hộ công dân trước đó. Ở đây, Nhà nước đóng vai trò là thiết chế quyền lực công có trách nhiệm và nghĩa vụ bảo vệ quyền lợi chính đáng của người dân.

Các quyền cơ bản được bảo hộ qua các bản Hiến pháp (tính từ Hiến pháp năm 1959) là quyền sở hữu (về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất) và quyền thừa kế (của cá nhân, nhóm cá nhân). Bên cạnh đó, quan hệ hôn nhân và gia đình cũng luôn là đối tượng được bảo hộ qua các bản Hiến pháp. Các quyền về sức khỏe, tính mạng, danh dự, nhân phẩm của công dân bắt đầu được ghi nhận bảo hộ từ Hiến pháp năm 1980 và tiếp tục được ghi nhận, khẳng định về trách nhiệm bảo hộ của Nhà nước trong các bản Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013.

Thời kỳ đầu (từ Hiến pháp năm 1959 đến trước Hiến pháp năm 1992), việc thực thi hoạt động bảo hộ công dân còn mang nặng tư duy mệnh lệnh - hành chính, bao cấp, chủ quan, duy ý chí, do đó, chưa phát huy được đầy đủ ý nghĩa tích cực của việc bảo hộ công dân. Người dân còn bị động khi thực thi các quyền của mình.

Phải đến Hiến pháp năm 1992 và sau một loạt các văn kiện của Đảng về Chiến lược phát triển con người[13], đặc biệt là Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/05/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, tư tưởng về trách nhiệm bảo hộ của Nhà nước đối với công dân mới có nhiều bước tiến mới đáng kể: “Hoàn thiện chế độ bảo hộ của Nhà nước đối với các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, chế độ trách nhiệm của cơ quan nhà nước, nhất là toà án trong việc bảo vệ các quyền đó; xử lý nghiêm minh mọi hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; khắc phục việc xử lý oan, sai; khẩn trương ban hành Luật về Bồi thường Nhà nước. Xây dựng các đạo luật về lập hội, biểu tình nhằm xác định rõ quyền, trách nhiệm của công dân trong việc thực thi quyền dân chủ và trách nhiệm của Nhà nước trong việc duy trì, bảo đảm kỷ cương, trật tự công cộng”. Đây là một tiền đề chính trị hết sức quan trọng cho việc bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân ở Việt Nam. Đồng thời cũng làm tiền đề pháp lý - chính trị quan trọng cho các quy định về bảo hộ công dân trong Hiến pháp năm 2013.

Hiến pháp năm 2013, thông qua 10 Điều khoản trực tiếp quy định về trách nhiệm bảo hộ của Nhà nước đối với một số quyền cơ bản của công dân cũng như một số quan hệ xã hội cụ thể, Chương 2 - Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, cùng một loạt các quy định quan trọng làm cơ sở cho việc xây dựng cơ chế pháp lý về bảo hộ công dân ở Việt Nam.

Tuy vậy, cũng cần thừa nhận rằng tư tưởng và thực tiễn về bảo hộ công dân ở Việt Nam mới chỉ được hình thành trên cơ sở những quy định riêng lẻ ở tầm Hiến pháp. Vẫn có nhiều nội dung còn bỏ trống, hoặc chưa rõ ràng, ví dụ như chưa có sự phân biệt rõ nội hàm và cơ chế pháp lý của việc bảo hộ quyền với bảo hộ các quan hệ xã hội, cũng như vấn đề bảo hộ trong tương quan với các biện pháp bảo đảm, bảo vệ được ghi nhận trong Hiến pháp, hay việc xây dựng hai cấp độ bảo hộ đối với công dân chưa thật sự rõ rệt, chưa hiệu quả...

Có thể nói, việc xây dựng cơ chế pháp lý về bảo hộ công dân (với nghĩa bảo hộ công dân ở cả trong nước lẫn nước ngoài) là một vấn đề mới đặt ra trong xã hội hiện đại. Việt Nam đã có những tiền đề về tư tưởng, nhận thức và thực tiễn pháp lý trong lịch sử. Tuy nhiên, cơ chế pháp lý về bảo hộ công dân ở nước ta vẫn còn thiếu tính hệ thống, rời rạc, nhiều khoảng trống. Việc tiếp tục nghiên cứu, làm sáng tỏ cả về lý luận lẫn thực tiễn về vấn đề bảo hộ công dân, trước hết là bảo hộ công dân trong nước, là một yêu cầu có tính thời sự, đặc biệt trong giai đoạn xây dựng nhà nước kiến tạo - phát triển, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân ở Việt Nam hiện nay./.

[1] Xem: Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Quyền con người: tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học, Nxb. KHXH. Hà Nội, 2010, tr. 52.

[2] Tham khảo: Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Giáo trình Lý luận và Pháp luật về quyền con người, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2015, tr. 58 – 61.

[3] Sự chính đáng hợp lý dựa trên nguyên tắc lý tính, lấy lý trí làm cơ sở đánh giá về năng lực và hiệu quả của quyền lực nhà nước. Đó là khi dân chúng ủng hộ hay phản ứng chống đối chính quyền xuất phát từ sự hiểu biết của chính họ, sự đánh giá có căn cứ về những gì chính quyền đã và đang làm - M. Weber (theo Conolly, William (ed) (1984), M. Weber: Legitimacy, politics and the State, Basil Blackwell, Oxford, pp. 32-62).

[4] Các nguy cơ truyền thống gồm các trường hợp như: thiên tai, địch họa, các trường hợp khẩn cấp, những xâm hại từ các chủ thể trong xã hội, mà trước tiên là nhà nước... Những rủi ro phi truyền thống gồm các trường hợp như: khủng bố, chủ nghĩa sắc tộc, tôn giáo, ứng phó với các tổ chức cực đoan, biến đổi khí hậu, môi trường...

[5] Ví dụ các trường hợp: khi công dân đang ở nước ngoài, trong các vùng chiến sự, ở các điểm nóng về thiên tai, trên các lãnh thổ có tranh chấp hay các trường hợp bảo vệ nhân chứng...

[6] Tham khảo định nghĩa “bảo hộ” trong Vietlex - Trung tâm Từ điển học, Hoàng Phê chủ biên, (2007), Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng.

[7] Luật Cơ bản - Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức được ban hành ngày 23/05/1949 (Công báo liên bang, trang 1) và phiên bản sửa đổi lần cuối thông qua đạo luật ngày 28/08/2006 (Công báo Liên bang, trang 1, tập I, trang 2034).

[8] Mauerer, Hartmut (2007), Luật Nhà nước, sửa đổi, bổ sung tái bản lần thứ 5, München, Nxb. C. H. Beck 2007.

[9] Bộ Ngoại giao - Cục Lãnh sự (2013), Sổ tay Công tác lãnh sự ở nước ngoài, Hà Nội.

[10] Nguyên Khôi (2012), Bảo hộ công dân: chủ động, nhanh chóng và hiệu quả. Báo Thế giới và Việt Nam, thứ 5, ngày 02/8/2012, Nguồn: http://www.tgvn.com.vn/Item/VN/BAICHU/2012/8/5A8C00BBA442DE80.

[11] Trong "Chiếu dời đô", Lý Công Uẩn đã nói: "Trên vâng mệnh trời, dưới theo ý dân...". Trong bài "Văn lộ bố" khi tiến hành cuộc chiến tấn công quân Tống ở biên giới phía Bắc, Lý Thường Kiệt đã nói: "Trời sinh ra dân chúng, vua hiền tất hoà mục. Đạo làm chủ dân cốt ở nuôi dân".

Nguồn: http://www.cla.temple.edu/vietnamese_center/handbook/vietnam_people-philo_viet.html.

[12] Đến Nguyễn Trãi, ông đã phát triển quan điểm thân dân lên một tầm cao mới, tiến bộ, nhân văn hơn, theo đó, “việc nhân nghĩa cốt ở yên dân” (Đại cáo bình Ngô) và “dân như nước, nước có thể đẩy thuyền, cũng có thể lật thuyền. Nguồn: http://www.cla.temple.edu/vietnamese_center/handbook/vietnam_people-philo_viet.html.

[13]Chỉ thị số 12/CT-TW ngày 12/7/1992 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về “Vấn đề quyền con người và quan điểm, chủ trương của Đảng ta” và tiếp tục được khẳng định trong các chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước (Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991, bổ sung và phát triển năm 2011; Chỉ thị số 44-CT/TW ngày 20/7/2010 của Ban Bí thư về công tác nhân quyền trong tình hình mới).