PHÁP LUẬT VỀ PHÁ SẢN NGÂN HÀNG THƯƠNG MẠI

TS. DƯƠNG KIM THẾ NGUYÊN - Khoa Luật, Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh

Tại hội thảo quốc tế “Phát triển bền vững thị trường tài chính Việt Nam trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế” do Học viện Ngân hàng tổ chức ngày 28/10, tại Hà Nội, ông Jonathan Dunn - Trưởng đại diện Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) tại Việt Nam đã nhấn mạnh rằng, cần phải có vòng cải cách các ngân hàng lần hai, bao gồm cả việc đóng cửa, thanh lý một số ngân hàng thương mại yếu kém, không tồn tại được để nâng cao sức cạnh tranh của thị trường tài chính Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế. Trong nền kinh tế thị trường, tất cả đều chịu sự chi phối mãnh liệt của quy luật cạnh tranh, việc thành lập, phá sản là một quy luật tự nhiên trong kinh doanh. Vì vậy, việc phá sản những ngân hàng yếu kém là một quy luật tất yếu khách quan của xã hội, phù hợp với quy luật cạnh tranh trong nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay. Vậy pháp luật Việt Nam quy định như thế nào về phá sản ngân hàng thương mại? Trong bài viết này, tác giả nêu lên thực trạng pháp luật về phá sản ngân hàng thương mại và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về vấn đề này.

Trong thời gian qua, dưới sự tác động của các đợt suy giảm kinh tế trên thế giới, đã đẩy những ngân hàng nhỏ ở Việt Nam lâm vào tình trạng khó khăn. Trong năm 2012, lợi nhuận trung bình của Ngành Ngân hàng giảm gần 50% so với năm 2011[1]. Nợ xấu của toàn bộ hệ thống ngân hàng tăng cao, thậm chí đến mức báo động gây nguy hiểm cho hệ thống tài chính quốc gia, đặc biệt nợ xấu tại một số tổ chức tín dụng ở mức nguy hiểm đến sự tồn tại của tổ chức tín dụng đó[2]. Một loạt các biện pháp tái cấu trúc ngân hàng đã và đang được tiến hành như tái cấu trúc vốn chủ sở hữu ngân hàng, thực hiện sáp nhập ngân hàng… Tuy vậy, khi các giải pháp nhằm giải cứu ngân hàng thương mại không thành công, vấn đề cho phép phá sản ngân hàng thương mại đã được đặt ra.

1. Thực trạng pháp luật về phá sản ngân hàng thương mại ở Việt Nam

Cho đến nay, thực tiễn xử lý tình trạng mất khả năng thanh toán của các ngân hàng thương mại cho thấy, chưa có một vụ phá sản ngân hàng nào được thụ lý giải quyết bởi Tòa án. Điều này xuất phát từ việc Nhà nước đã nhận thức rõ những tác động to lớn của việc phá sản ngân hàng đối với nền kinh tế. Chính vì thế, trong quá trình hình thành và phát triển hệ thống pháp luật về ngân hàng tại Việt Nam, khuôn khổ pháp lý về xử lý tình trạng mất khả năng thanh toán với việc ưu tiên sử dụng các giải pháp xử lý tiền phá sản đã dần được hình thành. Đến thời điểm hiện tại, có thể sơ lược về các nội dung pháp lý cho việc xử lý tình trạng mất khả năng thanh toán của các ngân hàng thương mại như sau:

1.1. Cho vay đặc biệt

Huy động vốn ngắn hạn để cho vay dài hạn, nợ vay chỉ có thể được hoàn trả khi đến hạn nhưng nợ huy động của công chúng phải sẵn sàng hoàn trả khi có yêu cầu của khách hàng dù đã đến hạn hay chưa là những đặc điểm của hoạt động kinh doanh tiền gửi có thể gây ra khủng hoảng tiền mặt cho các tổ chức tín dụng khi có đột biến rút tiền gửi. Để giảm thiểu những tác động đến sự ổn định của hệ thống ngân hàng xảy ra do một ngân hàng bị mất khả năng thanh toán hoặc do những sự cố nghiêm trọng nào đó làm cho tổ chức tín dụng có thể mất khả năng chi trả của ngân hàng, cần có sự can thiệp kịp thời từ phía ngân hàng trung ương. Cho vay đặc biệt được quy định tại Điều 24 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010, Điều 151 Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010. Tại Việt Nam, lịch sử hoạt động ngân hàng đã chứng kiến một số sự cố gây mất khả năng chi trả của tổ chức tín dụng, điển hình là sự cố rút tiền hàng loạt của người gửi tại Ngân hàng Á Châu vào tháng 10 năm 2003[3], nếu không có sự hỗ trợ kịp thời của Ngân hàng Nhà nước để đảm bảo khả năng chi trả cho người gửi tiền vào thời điểm đó, thì khả năng sụp đổ một ngân hàng lớn như Ngân hàng Á Châu là có thể xảy ra.

1.2. Kiểm soát đặc biệt

Ngân hàng trung ương sẽ thực hiện các biện pháp quản lý nghiệp vụ đặc biệt để kiểm soát, giám sát trực tiếp tình hình tổ chức và hoạt động của tổ chức tín dụng nhằm bảo vệ quyền lợi khách hàng, giúp đỡ tổ chức tín dụng và bảo đảm an toàn cho hệ thống tài chính trong nền kinh tế. Các biện pháp này được gọi là kiểm soát đặc biệt. Theo Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010, thì kiểm soát đặc biệt là việc một tổ chức tín dụng bị đặt dưới sự kiểm soát trực tiếp của Ngân hàng Nhà nước do có nguy cơ mất khả năng chi trả, mất khả năng thanh toán (khoản 1 Điều 146). Như vậy, kiểm soát đặc biệt là biện pháp xử lý tình trạng mất khả năng thanh toán của tổ chức tín dụng bằng biện pháp hành chính khi tổ chức tín dụng do có nguy cơ bị lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán, mất khả năng chi trả nhằm mục đích hạn chế tới mức thấp nhất sự đổ vỡ của tổ chức tín dụng bị kiểm soát, đồng thời khoanh vùng, hạn chế sự sự lan rộng sang các tổ chức tín dụng khác gây ra những bất ổn cho hệ thống tổ chức tín dụng. Do là một biện pháp hành chính, nên kiểm soát đặc biệt có tính áp đặt thực hiện các hoạt động hỗ trợ và giúp đỡ ngân hàng phục hồi năng lực tài chính cho tổ chức tín dụng. Đây là bước chuyển tiếp từ quá trình hoạt động bình thường của tổ chức tín dụng sang quá trình tổ chức tín dụng nhận được sự giúp đỡ từ bên ngoài để tự nó phục hồi, đứng vững trở lại, hoặc giảm bớt thiệt hại mà nó có thể gây ra trước khi chấm dứt hoạt động bằng một thủ tục thanh lý phá sản.

Có thể khẳng định, thủ tục đặc biệt đối với các ngân hàng thương mại là biện pháp hạn chế phá sản trong giai đoạn tiền phá sản ngân hàng thương mại. Kết thúc kiểm soát đặc biệt có thể làm phát sinh nhiều hệ quả khác nhau, đó là:

- Phục hồi ngân hàng thương mại: Đây là một kết quả lý tưởng mà bản thân ngân hàng thương mại và cơ quan quản lý mong muốn đạt được nhất khi thực hiện biện pháp kiểm soát đặc biệt. Với hệ quả này, khi kết thúc kiểm soát đặc biệt, ngân hàng thương mại tiếp tục hoạt động như trước đây, giữ nguyên tư cách chủ thể của mình.

- Tổ chức lại ngân hàng thương mại: Hệ quả này xảy ra khi ngân hàng thương mại được đặt trong tình trạng kiểm soát đặc biệt hoặc không đủ mức vốn điều lệ tối thiểu hoặc quản trị, điều hành, hoạt động yếu kém có thể tự nguyện hoặc bị buộc phải sáp nhập, hợp nhất hoặc mua lại. Trong trường hợp này, tổ chức tín dụng bị kiểm soát đặc biệt có thể được chuyển giao sở hữu, chấm dứt tư cách pháp nhân và toàn bộ quyền, nghĩa vụ chuyển giao cho ngân hàng thương mại khác.

- Giải thể hoặc tuyên bố phá sản ngân hàng thương mại: Hệ quả này chỉ xảy ra khi quá trình kiểm soát đặc biệt không có khả năng xử lý được nguyên nhân dẫn đến tình trạng kiểm soát đặc biệt và Ngân hàng Nhà nước quyết định thu hồi giấy phép hoạt động (theo khoản 3 Điều 154 Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 thì tổ chức tín dụng giải thể trong trường hợp bị thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động) hoặc sau khi Ngân hàng Nhà nước có văn bản chấm dứt kiểm soát đặc biệt hoặc văn bản chấm dứt áp dụng hoặc văn bản không áp dụng các biện pháp phục hồi khả năng thanh toán, hoặc chấm dứt áp dụng kiểm soát đặc biệt mà tổ chức tín dụng không có khả năng thanh toán các khoản nợ đến hạn thì được coi là lâm vào tình trạng phá sản và ngân hàng thương mại đó phải làm đơn yêu cầu Tòa án mở thủ tục giải quyết yêu cầu tuyên bố phá sản theo quy định của pháp luật về phá sản (khoản 1 Điều 155 Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010). Trong trường hợp giải quyết phá sản khi đã qua thủ tục kiểm soát đặc biệt, thì tổ chức tín dụng không được áp dụng thủ tục phục hồi nữa mà chuyển sang ngay thủ tục thanh lý đi đến chấm dứt hoàn toàn hoạt động. Điều đó có nghĩa là, khi tổ chức tín dụng không thể phục hồi hoặc được chuyển giao thông qua hoạt động tổ chức lại trong giai đoạn kiểm soát đặc biệt, thì việc chấm dứt sự tồn tại là kết quả tất yếu.

1.3. Vấn đề tuyên bố phá sản ngân hàng thương mại theo pháp luật Việt Nam

Phá sản ngân hàng thương mại là giải pháp cuối cùng, được thực hiện khi những nỗ lực xử lý trong giai đoạn kiểm soát đặc biệt không được thực thi thành công. Việc giải quyết phá sản ngân hàng thương mại hiện nay được thực hiện theo quy định của Luật Phá sản năm 2014. Ngoài các quy định chung áp dụng cho việc giải quyết phá sản các doanh nghiệp nói chung, việc tuyên bố phá sản ngân hàng thương mại được quy định tại Chương VIII (từ Điều 97 đến Điều 104) của Luật Phá sản năm 2014. Trong đó, điều kiện Tòa án thụ lý đơn yêu cầu mở thủ tục phá sản phải là sau khi Ngân hàng Nhà nước có văn bản chấm dứt kiểm soát đặc biệt hoặc văn bản chấm dứt áp dụng hoặc không áp dụng biện pháp phục hồi khả năng thanh toán mà tổ chức tín dụng vẫn mất khả năng thanh toán. Việc tổ chức hội nghị chủ nợ và thủ tục phục hồi cũng không thực hiện khi Tòa án giải quyết phá sản ngân hàng (Điều 97 Luật Phá sản năm 2014) bởi tính đặc thù về số lượng chủ nợ và việc xử lý tiền phá sản đã được tiến hành trong giai đoạn kiểm soát đặc biệt, phục hồi khả năng thanh toán. Một số vấn đề chi tiết về xử lý tài sản và bảo toàn tài sản trong mối tương quan giữa quyền lợi của ngân hàng mất khả năng thanh toán, chủ nợ, khách hàng cũng được giải quyết như các quy định về hoàn trả khoản vay đặc biệt (Điều 100); thứ tự phân chia tài sản với ưu tiên cho khoản tiền gửi; khoản tiền tổ chức bảo hiểm tiền gửi phải trả cho người gửi tiền được trả trước nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước; khoản nợ không có bảo đảm (Điều 101); trả lại tài sản nhận ủy thác, nhận giữ hộ (Điều 102)… 

Ở Việt Nam hiện nay, đã có nhiều quy định được ban hành tạo khuôn khổ pháp lý để xử lý ngân hàng thương mại có nguy cơ lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán, khả năng chi trả. Việc xử lý này sẽ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam tiến hành theo những giải pháp như cho vay đặc biệt để đáp ứng nhu cầu thanh toán kịp thời của ngân hàng thương mại mà không cần đặt ngân hàng thương mại đó vào tình trạng kiểm soát đặc biệt hoặc đặt ngân hàng thương mại đó vào tình trạng kiểm soát đặc biệt. Giai đoạn kiểm soát đặc biệt của ngân hàng thương mại có thể xem là giai đoạn xử lý “tiền phá sản” đối với ngân hàng thương mại. Trong giai đoạn này, các giải pháp xử lý được đưa ra nhằm phục hồi hoạt động kinh doanh của ngân hàng thương mại, trả ngân hàng thương mại trở về với trạng thái bình thường. Kết thúc giai đoạn này, nếu ngân hàng thương mại không còn lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán, khả năng chi trả thì ngân hàng thương mại đó đã được phục hồi thành công, ngược lại, nếu các giải pháp phục hồi không thành công, ngân hàng thương mại đó được chuyển sang một giai đoạn mới để chính thức áp dụng thủ tục phá sản.

2. Một số nhận xét và kiến nghị

Có thể thấy rằng, không thể hoàn toàn áp dụng luật phá sản để giải quyết phá sản các ngân hàng thương mại. Do đặc tính của các ngân hàng thương mại là những tổ chức có tính đại chúng nên việc giải quyết phá sản các ngân hàng thương mại cần đảm bảo yêu cầu về sự thận trọng, hạn chế thấp nhất các tác động đến nền kinh tế, bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền vì vậy việc phá sản ngân hàng thương mại cần có cơ chế đặc thù. Việc xây dựng cơ chế đặc thù không nhất thiết phải thể hiện dưới một hình thức là một văn bản luật phá sản các ngân hàng thương mại hoàn toàn riêng biệt, mà có thể chỉ đơn giản là có các quy định riêng trong pháp luật về phá sản hoặc ngân hàng. Ở Việt Nam không phải là hoàn toàn không có pháp luật về phá sản các ngân hàng thương mại, mà từ lâu Việt Nam đã nhận biết và bước đầu đã ban hành các quy định về giải quyết phá sản các ngân hàng thương mại với nhiều biện pháp lựa chọn để xử lý tình trạng mất khả năng thanh toán của các ngân hàng thương mại. Về cơ bản, các biện pháp này là phù hợp với thông lệ xử lý phá sản ngân hàng ở các nước phát triển.

Tuy đã có khuôn khổ pháp lý cho việc giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán các ngân hàng thương mại, nhưng Việt Nam vẫn phải tiếp tục hoàn thiện nhiều nội dung để khuôn khổ pháp lý này đảm bảo được tính công khai, minh bạch và có thể dự báo được. Những nội dung cần hoàn thiện bao gồm:

Một là, cần hệ thống hóa các quy định về phá sản các ngân hàng thương mại trong Luật Các tổ chức tín dụng. Các quy định về giải quyết tình trạng mất khả năng thanh toán các ngân hàng thương mại hiện được quy định rải rác trong các văn bản dưới luật, thiếu tính hệ thống, khó tiếp cận. Vì vậy, cần nâng cao hiệu lực pháp lý của các quy định bằng cách luật hóa (đưa vào Luật Các tổ chức tín dụng).

Hai là, thiết lập các tiêu chí để phân loại ngân hàng thương mại mất khả năng thanh toán xử lý. Khái niệm tổ chức tín dụng theo pháp luật hiện hành là quá rộng, bao gồm ngân hàng thương mại, các quỹ tín dụng, các công ty tài chính… Các tổ chức tín dụng khác nhau sẽ có quy mô và mức độ ảnh hưởng đến thị trường khác nhau, nên việc xử lý không thể hoàn toàn giống nhau. Hiện nay, tiêu chí phân loại tổ chức tín dụng để xử lý vẫn chưa rõ ràng, mà việc quyết định hình thức xử lý như thế nào hoàn toàn phụ thuộc vào quan điểm của cơ quan quản lý (Ngân hàng Nhà nước).

Ba là, cần quy định rõ các các bước xử lý tình trạng mất khả năng thanh toán của ngân hàng thương mại và sự lựa chọn các bước. Pháp luật hiện hành quy định nhiều hình thức xử lý như cho vay đặc biệt, kiểm soát đặt biệt, sáp nhập, mua lại, giải thể, phá sản… Tuy nhiên, tiêu chí lựa chọn phương thức xử lý không được quy định rõ ràng.  

Bốn là, có cơ chế giám sát và quy định rõ ràng trách nhiệm của cơ quan quản lý và thành viên ban kiểm soát đặc biệt. Trong quá trình xử lý ngân hàng thương mại bị mất khả năng thanh toán, Ngân hàng Nhà nước quyết định đặt ngân hàng thương mại vào tình trạng kiểm soát đặc biệt và cử ban kiểm soát đặc biệt. Các quy định về nhiệm vụ và quyền hạn, trách nhiệm của ban kiểm soát đặc biệt cho thấy, ban kiểm soát đã được trao quyền đặc biệt, có quyền can thiệp sâu và trực tiếp vào hoạt động quản lý kinh doanh của ngân hàng thương mại bị đặt vào tình trạng kiểm soát đặc biệt. Thực chất của việc kiểm soát đặc biệt là tạm thời tước quyền điều hành tổ chức tín dụng của người quản lý và điều hành ngân hàng. Trong bối cảnh Việt Nam còn thiếu những chuyên gia quản trị về ngân hàng, thì cần bổ sung các quy định về giám sát hoạt động của các thành viên ban kiểm soát và đảm bảo quyền khiếu nại đối các hành động gây thiệt hại cho ngân hàng thương mại của các thành viên ban kiểm soát.

 Có thể thấy rằng, không phải đến khi Luật Phá sản năm 2014 ra đời thì Việt Nam mới có quy định về phá sản tổ chức tín dụng áp dụng cho ngân hàng, mà do tính chất đặc biệt của các ngân hàng thương mại, thì từ trước đó Việt Nam đã ban hành các quy định về cho vay đặc biệt, kiểm soát đặc biệt, hình thành công cụ xử lý hữu hiệu cho các các ngân hàng thương mại mất khả năng thanh toán. Cho đến nay, Việt Nam đã hình thành được khuôn khổ pháp lý cơ bản để giải quyết phá sản các ngân hàng thương mại. Dưới sức ép từ thị trường, trong bối cảnh hệ thống các ngân hàng thương mại ngày càng phát triển về số lượng và mức độ cạnh tranh cao đã làm không ít các ngân hàng thương mại gặp phải những khó khăn trong quá trình hoạt động, do vậy, việc phá sản ngân hàng thương mại hoàn toàn có thể xảy ra và khi đó chỉ có một hệ thống pháp luật về giải quyết phá sản các ngân hàng thương mại hữu hiệu mới có thể đạt được mục tiêu “phá sản các tổ chức tín dụng được tiến hành thận trọng, xử lý được các khoản nợ của người gửi tiền, đồng thời đảm bảo an toàn hệ thống ngân hàng và kinh tế - xã hội của đất nước”[4].

Tài liệu tham khảo:

[1]. http://infotv.vtv.vn/ngan-hang-tai-chinh/tin-tuc/76495-nam-2012-loi-nhuan-toan-nganh-ngan-hang-dat-28600-ty-dong  truy cập ngày 12/10/2015.

[2]. Số liệu nợ xấu theo một báo cáo của Ngân hàng Nhà nước vào tháng 9/2012, nếu tính cả những khoản nợ được tái cơ cấu là 17,21%. Như vậy, nợ xấu hiện nay có thể lên tới 20% tổng dư nợ, nếu những khoản nợ được tái cơ cấu không thể phục hồi. Điều này có nghĩa, nợ xấu của Việt Nam đã lên tới 540.000 tỷ đồng (27 tỷ USD), tương đương với khoảng 20% trên GDP. Dẫn theo Hà Tâm (2013), Xử lý nợ xấu bằng tài sản đảm bảo, có tại http://baodautu.vn/news/vn/ngan-hang/xu-ly-no-xau-bang-tai-san-dam-bao.html, (truy cập lần cuối ngày 12/10/2015).

[3]. Vụ ngân hàng Á Châu tác động đến thị trường tài chính: Cảnh báo lớn từ tin đồn nhỏ. Xem tại http://dddn.com.vn/27527cat117/vu-ngan-hang-a-chau-tac-dong-den-thi-truong-tai-chinh-canh-bao-lon-tu-tin-don-nho.htm (truy cập ngày 12.12.2012).

[4]. Kết luận của Bộ Chính trị tại Thông báo số 19-TB/TW ngày 01/9/2005 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng.