Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 và việc xây dựng Luật về hoạt động của Chủ tịch nước

Hiến pháp năm 2013 được thông qua là sự kiện chính trị, pháp lý đặc biệt quan trọng, đánh dấu bước tiến mới trong lịch sử lập hiến nước ta. Với đặc điểm thể chế chính trị và mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của Việt Nam thì chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi tích cực, hợp lý. Bài viết phân tích một số điểm tiến bộ về chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013, đồng thời đề xuất một số kiến nghị trong việc xây dựng Luật về hoạt động của Chủ tịch nước.

1. Những điểm tiến bộ về chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013
Trong Hiến pháp năm 1992, chế định Chủ tịch nước được quy định tại Chương VI gồm 8 điều, từ Điều 101 đến Điều 108. Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 vẫn được quy định tại Chương VI gồm 8 điều, từ Điều 86 đến Điều 93. So với Hiến pháp năm 1992, chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 giữ nguyên 3 điều, sửa đổi, bổ sung 5 điều.

Về vị trí, tính chất pháp lý. Điều 86 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hoà XHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại”. Với vai trò “là người đứng đầu Nhà nước”, Chủ tịch nước thể hiện trách nhiệm của Nhà nước trong mối quan hệ với nhân dân, các nhà nước và các tổ chức khác. Với vai trò “thay mặt nhà nước”, Chủ tịch nước thể hiện tính thống nhất về quyền lực nhà nước trong mối quan hệ với bên ngoài. Như vậy, quy định tại Điều 86 Hiến pháp năm 2013 đã đề cao vai trò của Chủ tịch nước, vị trí, tính chất pháp lý của Chủ tịch nước đã thể hiện tính hệ thống và sự thống nhất trong nội tại bộ máy nhà nước cũng như trong mối quan hệ với các chủ thể khác[1].

Trình tự thành lập. Chủ tịch nước do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội (Điều 87). Nhiệm kỳ của Chủ tịch nước theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Một điểm mới của Hiến pháp năm 2013 là sau khi được bầu, Chủ tịch nước phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp[2]. Thật ra, không chỉ Chủ tịch nước phải tuyên thệ mà ngay cả Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân (TAND) tối cao cũng phải tuyên thệ sau khi nhậm chức, nhằm tạo cơ sở quan trọng cho nhân dân thực hiện chức năng giám sát đối với những người giữ chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, theo chúng tôi, việc tuyên thệ của Chủ tịch nước còn mang nhiều ý nghĩa sâu sắc hơn. Trước hết, việc tuyên thệ của Chủ tịch nước phù hợp với thông lệ quốc tế[3]. Thứ hai, hành vi tuyên thệ của Chủ tịch nước là hành vi thiêng liêng, cao cả, là nguồn cảm hứng đoàn kết cho các tầng lớp nhân dân, thể hiện tính vẹn toàn của bộ máy quyền lực và niềm tin của nhân dân vào chính quyền, từ đó hình thành nên sự đồng thuận xã hội và xây dựng khối đại đoàn kết dân tộc. Thứ ba, lời tuyên thệ của Chủ tịch nước nhấn mạnh tính tối cao của Hiến pháp, đó là lời cam đoan vững chắc về việc Chủ tịch nước có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp theo Điều 119.

Thẩm quyền của Chủ tịch nước. Thẩm quyền của Chủ tịch nước được quy định trong Hiến pháp năm 2013 nhìn chung không thay đổi nhiều so với Hiến pháp năm 1992 nhưng đã có sự sắp xếp lại cho hợp lý, khoa học hơn.

Cụ thể, theo Khoản 1 Điều 103 Hiến pháp năm 1992 thì “Chủ tịch nước có nhiệm vụ, quyền hạn công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh”. Tuy nhiên, cách quy định như vậy là chưa khoa học, rất dễ dẫn đến nhận thức sai lầm: “công bố pháp lệnh là nghĩa vụ của Chủ tịch nước”. Trên thực tế, việc công bố pháp lệnh không phải là nghĩa vụ của Chủ tịch nước vì Chủ tịch nước có quyền “phủ quyết mềm” đối với pháp lệnh[4]. Chính vì vậy, trên cơ sở tiếp thu thẩm quyền của Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 quy định thống nhất hơn: “Chủ tịch nước công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua” (Khoản 1 Điều 88). Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 đã loại bỏ những quy định không nhất quán trong thẩm quyền của Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1992. Theo Điều 88 và 93 Hiến pháp năm 1992 thì “Nghị quyết của Quốc hội và Nghị quyết của UBTVQH phải được công bố” nhưng ai công bố thì lại bỏ ngỏ vì thẩm quyền của Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1992 không quy định vấn đề này. Khắc phục bất cập này, Hiến pháp năm 2013 đã bỏ các quy định liên quan đến việc “công bố Nghị quyết của Quốc hội và Nghị quyết của UBTVQH”. Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với quy định là Chủ tịch nước chỉ phải công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh tại Khoản 1 Điều 88 Hiến pháp năm 2013.
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định Chủ tịch nước thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh. Trước đây, Khoản 9 Điều 103 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Chủ tịch nước quyết định phong hàm, cấp sĩ quan cấp cao trong các lực lượng vũ trang nhân dân”. Tuy nhiên, hàm, cấp sĩ quan cấp cao trong các lực lượng vũ trang nhân dân là những hàm, cấp nào thì Hiến pháp không quy định. Điều này chỉ có thể được làm rõ thông qua Luật Sĩ quan quân đội nhân dân (QĐND) Việt Nam năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) và Luật Công an nhân dân (CAND) năm 2005. Điều 25 Luật Sĩ quan QĐND Việt Nam quy định: “Chủ tịch nước phong, thăng quân hàm Đại tướng, Thượng tướng; Thủ tướng Chính phủ phong, thăng quân hàm Trung tướng, Thiếu tướng”. Tương tự, Điều 25 Luật CAND năm 2005 cũng quy định: “Chủ tịch nước phong, thăng cấp bậc hàm Thượng tướng, Đại tướng. Thủ tướng Chính phủ phong, thăng cấp bậc hàm Thiếu tướng, Trung tướng”. Hiến pháp năm 2013 đã quy định cụ thể, rõ ràng hơn. Theo đó, Chủ tịch nước “quyết định phong hàm, cấp sĩ quan cấp tướng trong các lực lượng vũ trang nhân dân” (Khoản 5 Điều 88). Với quy định này, việc phong, thăng cấp hàm Trung tướng, Thiếu tướng trong quân đội và công an trước đây thuộc về Thủ tướng Chính phủ thì nay thuộc về Chủ tịch nước. Trước đây, việc bổ nhiệm “Phó Đô đốc Hải quân, Chuẩn Đô đốc Hải quân” là thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ[5] thì nay, Hiến pháp năm 2013 quy định quyền này thuộc về Chủ tịch nước. Theo cấp bậc quân hàm sĩ quan thì Chuẩn Đô đốc Hải quân có cấp hàm Thiếu tướng, còn Phó Đô đốc Hải quân có cấp hàm Trung tướng[6]. Như vậy, Chủ tịch nước có quyền phong hàm sĩ quan từ cấp Thiếu tướng trở lên trong các lực lượng vũ trang nhân dân.

Trong mối quan hệ với cơ quan hành pháp, Điều 90 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước có quyền tham dự phiên họp của Chính phủ”. Đây là quy định kế thừa Điều 105 Hiến pháp năm 1992. Điểm mới là trong Hiến pháp năm 2013 có quy định: “Khi cần thiết, Chủ tịch nước yêu cầu Chính phủ họp bàn về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước”. Đây là một bước tiến rất lớn trong tư duy lập hiến ở nước ta. Thứ nhất, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 thì Chủ tịch nước chỉ đứng đầu Nhà nước mà không đứng đầu Chính phủ  - cơ quan hành chính cao nhất của nước ta - nên không thể chủ tọa các phiên họp của Chính phủ, mà chỉ yêu cầu Chính phủ họp bàn về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước. Thứ hai, về cơ chế chịu trách nhiệm thì Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, do đó, Thủ tướng Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ (Khoản 2 Điều 95 Hiến pháp năm 2013). Trong trường hợp Thủ tướng Chính phủ chủ tọa các phiên họp Chính phủ mà có những quyết sách chưa phù hợp thì cơ chế chịu trách nhiệm đã được quy định rõ ràng, trong khi đó, nếu Chủ tịch nước chủ tọa các phiên họp Chính phủ mà có những sai sót thì không thể “đổ dồn” trách nhiệm cho Thủ tướng Chính phủ. Việc dồn trách nhiệm của Chủ tịch nước sang cho Thủ tướng trong trường hợp này hoàn toàn không hợp lý. Thứ ba, xuất phát từ mô hình thể chế bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay, Hiến pháp năm 2013 không quy định Chủ tịch nước chủ tọa các phiên họp Chính phủ nói riêng và trực tiếp điều hành hành pháp nói chung là hợp lý, bởi nếu thừa nhận quyền này thì đã có sự chuyển đổi chính thể từ mô hình Việt Nam hiện nay (có nhiều tính chất đại nghị) sang mô hình chế độ tổng thống hoặc bán tổng thống. Điều này có thể thay đổi không chỉ thể chế nhà nước mà cả thể chế chính trị nói chung[7].

Từ trong cội nguồn tổ chức nhà nước, chế định nguyên thủ quốc gia luôn luôn là một chế định tiềm tàng để xử lý các tình huống cần kíp phòng khi các chế định dân chủ khác đã không còn tác dụng[8]. Nói cách khác, với vị trí đứng đầu nhà nước, thay mặt cho đất nước, đại diện cho sự tập trung, thống nhất, đoàn kết quốc gia, nguyên thủ quốc gia có lợi thế đặc biệt trong việc quyết định tình huống khẩn cấp của đất nước.

Theo Khoản 13 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Quốc hội “quy định về tình trạng khẩn cấp”. Theo Khoản 10 Điều 74 Hiến pháp năm 2013, UBTVQH “ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương”. Khi UBTVQH ban bố tình trạng khẩn cấp thì Chính phủ có nghĩa vụ “thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân” (Khoản 3 Điều 96 Hiến pháp năm 2013). “Các biện pháp cần thiết khác” ở đây có thể là trưng mua, trưng dụng tài sản của tổ chức, cá nhân[9] hay trưng dụng đất[10] nhằm đáp ứng về mặt nhân lực, vật lực ứng phó với tình trạng khẩn cấp. Đồng thời, Hiến pháp quy định cho Chủ tịch nước có quyền “công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương trong trường hợp UBTVQH không thể họp được” (Khoản 5 Điều 88 Hiến pháp năm 2013). Đây là một quy định rất có ý nghĩa trong việc chủ động ứng phó và khắc phục tình trạng khẩn cấp. Điều khoản này không chỉ đề cao vai trò của Chủ tịch nước mà còn đáp ứng yêu cầu kết hợp hài hòa giữa quyền lập pháp với quyền hành pháp.

Ngoài ra, thẩm quyền của Chủ tịch nước liên quan đến “đàm phán, ký điều ước quốc tế” trong Hiến pháp năm 2013 cũng được quy định rõ ràng, chính xác hơn.

Khoản 10 Điều 103 Hiến pháp năm 1992 quy định, Chủ tịch nước “tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam với người đứng đầu Nhà nước khác”. Theo Khoản 4 Điều 2 Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005 thì “Ký kết là những hành vi pháp lý do người hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện, bao gồm đàm phán, ký, phê chuẩn, phê duyệt điều ước quốc tế hoặc trao đổi văn kiện tạo thành điều ước quốc tế”. Do đó, cách quy định như Hiến pháp năm 1992, Chủ tịch nước “tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế” là chưa chính xác, vì khái niệm “ký kết” đã bao hàm cả giai đoạn “đàm phán”. Khắc phục điểm không chính xác này, Hiến pháp năm 2013 quy định rõ ràng hơn là: “Chủ tịch nước quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước”[11].

2. Đề xuất, kiến nghị về việc xây dựng Luật về hoạt động của Chủ tịch nước
Trên cơ sở phân tích những quy định mới trong Hiến pháp năm 2013 về chế định Chủ tịch nước, chúng tôi có một số đề xuất sau:

Thứ nhất, theo Khoản 6 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Quốc hội có quyền quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, TAND, VKSND, Hội đồng Bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước, chính quyền địa phương và cơ quan khác do Quốc hội thành lập. Hiện nay, việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước chỉ mới dừng lại ở tầm Hiến pháp hoặc nếu có quy định ở luật thì cũng đang chung chung và tản mạn. Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước nên chỉ quy định các vấn đề lớn, do vậy cần sớm ban hành Luật về hoạt động của Chủ tịch nước. Điều đáng ngạc nhiên là trong khi tổ chức và hoạt động các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước được điều chỉnh bằng một, thậm chí nhiều đạo luật do Quốc hội ban hành thì hoạt động của Chủ tịch nước lại không được điều chỉnh ở tầm luật. Đây là một điều hoàn toàn không hợp lý cần sớm khắc phục. Luật về hoạt động của Chủ tịch nước ra đời sẽ tạo ra khung pháp lý quan trọng để Chủ tịch nước thực hiện tốt quyền hạn, nhiệm vụ của mình. Xây dựng và ban hành Luật về hoạt động của Chủ tịch nước là biểu hiện cụ thể nhất nhằm thực hiện quyền hiến định của Quốc hội.

Thứ hai, liên quan đến nội dung Luật về hoạt động của Chủ tịch nước, theo chúng tôi, cần làm rõ những vấn đề mà Hiến pháp năm 2013 còn quy định ở tầm khái quát chung như vấn đề biểu quyết của Hội đồng quốc phòng và an ninh do Chủ tịch nước làm Chủ tịch.

Khoản 1 Điều 89 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Hội đồng quốc phòng và an ninh làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số”. Tuy nhiên, trong trường hợp “hai bên biểu quyết ngang nhau” thì giải quyết như thế nào lại không được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Do đó, sẽ là hợp lý nếu vấn đề này được quy định trong Luật về hoạt động của Chủ tịch nước. Theo chúng tôi, trong trường hợp này có thể quy định: “Trong trường hợp biểu quyết ngang nhau thì thực hiện theo ý kiến mà Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh đã biểu quyết”. Quy định như vậy một mặt vẫn đề cao hình thức hoạt động tập thể của Hội đồng Quốc phòng và an ninh, nhưng mặt khác cũng tăng cường vai trò cá nhân của Chủ tịch nước. Thiết nghĩ, đây là một sự bổ sung quan trọng nhằm làm rõ vai trò “thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân và giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh” của Chủ tịch nước.

Thứ ba, với vai trò “thống lĩnh lực lượng vũ trang”, Chủ tịch nước có quyền chỉ đạo, điều hành trực tiếp hoạt động quốc phòng và an ninh. Để thực hiện nhiệm vụ này, Chủ tịch nước phải có những quyền mang tính trực tiếp như tổ chức lực lượng, thực hiện các biện pháp xử lý… Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành thì việc thực hiện các biện pháp kể trên chưa phải thuộc quyền chủ động hoàn toàn của Chủ tịch nước.

Đơn cử, theo Điều 30 Luật Quốc phòng năm 2005, Chủ tịch nước có quyền ban bố tình trạng khẩn cấp về quốc phòng trong cả nước hoặc ở từng địa phương[12], tuy nhiên, Chủ tịch nước lại không có quyền ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ nếu không được sự đồng ý của UBTVQH. Giả sử, trong trường hợp chiến tranh xảy ra một cách nhanh chóng, chớp nhoáng, UBTVQH lại không thể họp được thì quyền ban hành lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ của Chủ tịch nước sẽ bị “treo” vô thời hạn[13]. Điều này rất nguy hiểm, ảnh hưởng đến khả năng ứng phó của cả đất nước khi xảy ra tình trạng khẩn cấp về quốc phòng. Bên cạnh đó, trong trường hợp tình trạng khẩn cấp về quốc phòng hay chiến tranh, khi an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội ở một hoặc một số địa phương bị xâm phạm nghiêm trọng tới mức chính quyền ở đó không còn kiểm soát được tình hình thì cần phải áp dụng biện pháp thiết quân luật. Việc áp dụng biện pháp thiết quân luật thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước. Tuy nhiên, Chủ tịch nước sẽ không thể ra lệnh thiết quân luật nếu không có đề nghị của Chính phủ[14]. Nếu vậy, quyền chủ động ứng phó với tình trạng khẩn cấp, tình trạng chiến tranh, trách nhiệm chính trị của Chủ tịch nước đã chuyển sang cho Chính phủ. Trong khi đó, trên thực tế, Chính phủ không thể có vị trí, tính chất pháp lý chính đáng hơn Chủ tịch nước. Ngược lại, nếu Chủ tịch nước tự ý ra lệnh thiết quân luật thì lại trái với quy định pháp luật. Nếu điều này xảy ra thì không thể huy động được sức mạnh tổng hợp của toàn dân vào nhiệm vụ bảo vệ Tổ quốc, đối phó kịp thời với tình trạng bất ổn đang diễn ra[15].

Là một thiết chế thực hiện quyền hành pháp[16], Chủ tịch nước cần phải được trao những quyền hạn phù hợp với khả năng nhanh chóng, kịp thời đối với những diễn biến phức tạp, đặc biệt là trong tình trạng khẩn cấp, tình trạng chiến tranh. Do đó, theo chúng tôi, trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, Luật về hoạt động của Chủ tịch nước nên trao quyền cho Chủ tịch nước căn cứ vào tình hình thực tế của từng địa phương hay trong phạm vi cả nước để ra lệnh thiết quân luật mà không cần có “sự đề nghị” của Chính phủ. Trong trường hợp này, chúng ta có thể tiếp thu kinh nghiệm lập hiến của Hàn Quốc. Điều 77 Hiến pháp Hàn Quốc quy định: “Khi cần thiết phải đối phó về mặt quân sự hoặc để duy trì trật tự và an toàn công cộng và nhằm huy động lực lượng quân sự vào thời điểm chiến tranh, xung đột vũ trang hoặc tình trạng khẩn cấp tương tự, Tổng thống có thể tuyên bố thiết quân luật theo các điều kiện do luật định. Khi Tổng thống ban bố thiết quân luật, Tổng thống cần phải thông báo ngay lập tức cho Quốc hội”. Nếu tiếp thu kinh nghiệm này thì Luật về hoạt động của Chủ tịch nước cần quy định một cách cụ thể, rõ ràng. Ngoài ra, để đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống pháp luật thì Khoản 1, Điều 32 Luật Quốc phòng năm 2005 cũng cần được sửa đổi như sau: “Khi an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội ở một hoặc một số địa phương bị xâm phạm nghiêm trọng tới mức chính quyền ở đó không còn kiểm soát được tình hình thì Chủ tịch nước ra lệnh thiết quân luật. Khi ra lệnh thiết quân luật, Chủ tịch nước phải báo cho Quốc hội hoặc UBTVQH trong trường hợp Quốc hội không thể họp được”.

Thứ tư, liên quan đến vấn đề xử lý khiếm khuyết văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Khoản 1 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”. Để tổ chức thi hành các văn bản pháp luật của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước thì Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ phải ban hành các văn bản pháp luật nhằm chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng quản lý. Vấn đề có tính thực tiễn quan trọng đặt ra là xử lý như thế nào đối với những văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có khiếm khuyết này của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Cụ thể, nếu VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với các VBQPPL của Quốc hội thì sẽ bị Quốc hội bãi bỏ (Khoản 10, Điều 70 Hiến pháp năm 2013); nếu trái với VBQPPL của UBTVQH thì cũng bị UBTVQH bãi bỏ (Khoản 4, Điều 74 Hiến pháp năm 2013). Một câu hỏi đặt ra là nếu VBQPPL của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trái với VBQPPL của Chủ tịch nước thì Chủ tịch nước có quyền đình chỉ, bãi bỏ hay không? Hiến pháp năm 2013 không có quy định, do đó, vấn đề này cần phải được giải thích rõ trong Luật về hoạt động của Chủ tịch nước.

Thứ năm, Luật về hoạt động của Chủ tịch nước cần phải quy định cụ thể quyền của Chủ tịch nước trong lĩnh vực tư pháp. Đơn cử, Khoản 2 Điều 88 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ”. Nhìn chung đây là một quyền mang tính nghi lễ của Chủ tịch nước bởi Chủ tịch nước bổ nhiệm các chức vụ này sau khi đã được sự phê chuẩn của Quốc hội trên cơ sở đề nghị của Thủ tướng Chính phủ[17]. Tương tự, theo Khoản 3, Điều 88 Hiến pháp 2013 thì “Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán TAND tối cao”. Điều này có nghĩa trước khi Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán TAND tối cao, phải có sự phê chuẩn của Quốc hội. Tuy nhiên, chủ thể nào có thẩm quyền trình Quốc hội phê chuẩn, sau đó Chủ tịch nước ra quyết định bổ nhiệm thì hoàn toàn không được đề cập trong Hiến pháp. Do đó, để đảm bảo tính thống nhất trong thẩm quyền của Chủ tịch nước, pháp luật cần quy định cụ thể chủ thể có thẩm quyền trình Quốc hội phê chuẩn, để từ đó Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán TAND tối cao.

Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 không quy định về quyền ân giảm án tử hình của Chủ tịch nước. Tuy nhiên, trên thực tế Chủ tịch nước vẫn thực hiện quyền này[18]. Do đó, theo chúng tôi, cần quy định rõ quyền ân giảm án tử hình của Chủ tịch nước trong Luật về hoạt động của Chủ tịch nước. Trong luật này cần quy định về nguyên tắc, điều kiện ân giảm, trình tự thực hiện và thời hạn tối đa kể từ ngày nhận được đơn xin ân giảm của phạm nhân mà Chủ tịch nước phải trả lời… Quy định này góp phần minh thị quyền hạn của Chủ tịch nước trong lĩnh vực tư pháp.

Thứ sáu, Điều 91 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”. Nhìn chung, quy định này không có gì mới và giữ nguyên Điều 106 Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên khi quy định như thế, Hiến pháp năm 2013 cũng không xác định loại văn bản nào của Chủ tịch nước là văn bản có tính quy phạm, văn bản nào chỉ có tính áp dụng pháp luật cho các trường hợp cụ thể. Do đó, khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua vẫn có ý kiến cho rằng, nên bỏ lệnh của Chủ tịch nước ra khỏi hệ thống VBQPPL mà chỉ nên xác định lệnh là văn bản cá biệt vì trên thực tế, lệnh chỉ được Chủ tịch nước ban hành để công bố luật, pháp lệnh[19]. Tuy nhiên, theo chúng tôi, cần tiếp tục quy định lệnh của Chủ tịch nước là VBQPPL vì lệnh luôn gắn liền với luật, pháp lệnh mà nó công bố. Luật, pháp lệnh là VBQPPL nên “văn bản chở luật, pháp lệnh vào cuộc sống” tất nhiên cũng phải là VBQPPL. Ngoài ra, do tính trang trọng của lệnh được ban hành bởi người đứng đầu Nhà nước nên nhất thiết phải xem lệnh là VBQPPL[20].

Bên cạnh đó, có ý kiến cho rằng lệnh của Chủ tịch nước không phải là các “quy tắc xử sự chung” mà thực chất chỉ là kết quả thực hiện một việc mà pháp luật quy định cho Chủ tịch nước (áp dụng pháp luật). Trên thực tế, loại văn bản này hầu như không bao giờ được viện dẫn trong quá trình áp dụng pháp luật vì nó không chứa các căn cứ pháp lý (các quy định chung)[21]. Chúng tôi cho rằng, quan điểm này cần phải xem xét lại, bởi nếu không xem lệnh của Chủ tịch nước là VBQPPL thì sẽ không đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội khi xảy ra những vấn đề liên quan đến an ninh quốc gia, bảo vệ Tổ quốc.

Đơn cử, theo Khoản 2, 3, 4 Điều 30 Luật Quốc phòng năm 2005: “Căn cứ vào Nghị quyết của UBTVQH, Chủ tịch nước ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ. Lệnh tổng động viên được ban bố công khai trên phạm vi cả nước. Lệnh động viên cục bộ được ban bố công khai ở một hoặc một số địa phương và được áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để thi hành kế hoạch động viên quốc phòng”. Ngoài ra, Khoản 1 Điều 32 Luật Quốc phòng năm 2005 còn quy định: “Khi an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội ở một hoặc một số địa phương bị xâm phạm nghiêm trọng tới mức chính quyền ở đó không còn kiểm soát được tình hình thì Chủ tịch nước ra lệnh thiết quân luật theo đề nghị của Chính phủ”. Trong những trường hợp liên quan đến tình trạng khẩn cấp, tình trạng chiến tranh, tất nhiên, Chủ tịch nước phải ban hành văn bản với hình thức lệnh mang tính quy phạm (chứa đựng các quy tắc xử sự chung) mới có thể đạt hiệu quả cao trong hoạt động quản lý. Do đó, trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, Luật về hoạt động của Chủ tịch nước cần tiếp tục quy định lệnh, quyết định do Chủ tịch nước ban hành là VBQPPL.

Thứ bảy, để giúp việc cho Chủ tịch nước, Hiến pháp năm 2013 đã quy định về chức vụ Phó Chủ tịch nước. Tuy nhiên, quy định về chức vụ Phó Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 là khá “mờ nhạt”. Do đó, chức vụ này cần được nghiên cứu và quy định một cách toàn diện hơn nữa. Về vị trí, tính chất thì cần tư duy rằng Phó Chủ tịch nước không đơn thuần chỉ là người giúp việc cho Chủ tịch nước mà cần phải xem xét chức vụ này như sự kế thừa Chủ tịch nước trong trường hợp khuyết Chủ tịch nước[22]. Nếu vậy, Phó Chủ tịch nước cũng cần phải đáp ứng những điều kiện tương tự như Chủ tịch nước.

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 thì Chủ tịch nước phải là đại biểu Quốc hội, tương tự Phó Chủ tịch nước cũng phải là đại biểu Quốc hội[23]. Trong thực tiễn đời sống chính trị, với điều kiện Đảng lãnh đạo như ở nước ta hiện nay thì Chủ tịch nước là Ủy viên Bộ Chính trị. Do đó, để đáp ứng yêu cầu về điều kiện tương tự thì theo chúng tôi, Phó Chủ tịch nước cũng cần phải là Ủy viên Bộ Chính trị. Tất nhiên, Phó Chủ tịch nước sẽ do Đảng giới thiệu và đưa ra Quốc hội bầu. Cơ cấu “cứng” này đã được thực hiện ở một số nước như Trung Quốc (hiện nay ở Trung Quốc, Phó Chủ tịch nước phải là thành viên Bộ Chính trị - cơ quan lãnh đạo tối cao của Đảng cầm quyền)[24]. Có như vậy thì Phó Chủ tịch nước mới có thể “chính danh” là người giữ quyền Chủ tịch nước khi khuyết Chủ tịch nước.

Điều 93 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Khi Chủ tịch nước không làm việc được trong thời gian dài thì Phó Chủ tịch nước giữ quyền Chủ tịch nước”. Tuy nhiên, nội hàm của khái niệm “một thời gian dài” là bao lâu thì không được Hiến pháp giải thích cụ thể. Người xưa có câu: “một đất nước không thể một ngày không có vua”. Do đó, “một thời gian dài” là “3 tháng, 6 tháng hay 12 tháng” cần được luật định cụ thể, nhằm hạn chế tình trạng tùy nghi cũng như đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước.

Thứ tám, Khoản 4 Điều 88 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước quyết định cho nhập quốc tịch, thôi quốc tịch, trở lại quốc tịch hoặc tước quốc tịch Việt Nam”. So với Hiến pháp năm 1992 thì Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung thêm việc “quyết định cho trở lại quốc tịch” của Chủ tịch nước. Nhưng quy định theo cách liệt kê như trong Hiến pháp năm 2013 thực chất chỉ là sự “nhắc lại” các quyền của Chủ tịch nước đối với vấn đề quốc tịch được quy định trong Luật Quốc tịch năm 2008. Tuy nhiên, sự liệt kê này lại không đầy đủ vì Hiến pháp năm 2013 đã “quên mất” thẩm quyền của Chủ tịch nước trong việc hủy bỏ quyết định cho nhập quốc tịch Việt Nam được quy định trong Khoản 1 Điều 38 Luật Quốc tịch năm 2008. Do đó, theo chúng tôi, để bảo đảm sự tính thống nhất trong hệ thống pháp luật thì Luật về hoạt động của Chủ tịch nước cần quy định cụ thể “Chủ tịch nước quyết định cho nhập quốc tịch, thôi quốc tịch, trở lại quốc tịch, tước quốc tịch Việt Nam hoặc hủy bỏ quyết định cho nhập quốc tịch Việt Nam”.

Thứ chín, Hiến pháp năm 2013 đã có hiệu lực thi hành nên các VBQPPL khác về thẩm quyền của Chủ tịch nước cũng phải có sự sửa đổi, bổ sung cho phù hợp các quy định trong Hiến pháp. Cụ thể, để bảo đám tính thống nhất, trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 cần bãi bỏ quy định “Chủ tịch nước ban hành lệnh để công bố nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của UBTVQH”. Bãi bỏ quy định “Thủ tướng Chính phủ phong, thăng quân hàm Trung tướng, Thiếu tướng” trong Luật Sĩ quan QĐND Việt Nam và Luật CAND. Theo đó, quyền thăng quân hàm từ Thiếu tướng trở lên sẽ thuộc về Chủ tịch nước. Tương tự, Luật Sĩ quan QĐND Việt Nam cần bãi bỏ quy định Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm “Phó Đô đốc Hải quân, Chuẩn Đô đốc Hải quân” vì quyền này đã thuộc về Chủ tịch nước. Bên cạnh đó, liên quan đến thẩm quyền của Chủ tịch nước, trong Luật tổ chức TAND, Luật tổ chức VKSND cần có những sửa đổi theo đúng tinh thần Hiến pháp mới[25]. Nghị quyết số 23/2012/QH13 ngày 12/06/2012 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2012 và nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đã chính thức lên kế hoạch cho việc sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL, Luật Sĩ quan QĐND Việt Nam, Luật CAND, Luật tổ chức TAND, Luật tổ chức VKSND nên đây chỉ là vấn đề mang tính kỹ thuật và không có gì quá khó khăn.

Cuối cùng, do tính chất trang trọng của người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa XHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại, nên trong Luật về hoạt động của Chủ tịch nước cần cụ thể hóa nghi thức tuyên thệ trong lễ nhậm chức của Chủ tịch nước. Hình ảnh thiêng liêng về lễ nhậm chức của Chủ tịch nước sẽ củng cố niềm tin ở nhân dân, giúp nhân dân vượt qua mọi khó khăn bởi Chủ tịch nước thể hiện tính chính đáng, vừa là trung tâm chính trị, vừa là trung tâm đoàn kết của dân tộc./.
 

Cao Vũ Minh, ThS. Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
Võ Phan Lê Nguyễn, ThS. Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.

------------------------------------
[1]Đỗ Minh Khôi, Vai trò hiến định của Nguyên thủ quốc gia, Đặc san Khoa học pháp lý (Về quyền con người, về sửa đổi Hiến pháp 1992), Số 3, năm 2013.
[2] Khoản 7 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Sau khi được bầu, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND tối cao phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp”.
[3] Theo mục 1, Điều II Hiến pháp Mỹ thì trong lễ nhậm chức, Tổng thống Mỹ phải đặt tay lên cuốn Kinh Thánh để tuyên thệ như sau: “Tôi trịnh trọng tuyên thệ rằng tôi sẽ hành xử chức vụ Tổng thống Mỹ một cách trung thành và sẽ cố gắng hết khả năng của mình để bảo tồn, che chở và bảo vệ Hiến pháp của nước Mỹ”. Mặc dù không có luật nào quy định rằng lời tuyên thệ nhậm chức phải được một người đặc biệt nào đó chủ trì nhưng các vị Tổng thống thường tuyên thệ trước sự chủ trì của Chánh án Tòa án Tối cao Mỹ.
[4] Nguyễn Cửu Việt, Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 51, năm 2005.
[5] Điểm b, Khoản 1, Điều 25 Luật Sĩ quan QĐND Việt Nam năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2008).
[6] Khoản 3 Điều 10 Luật Sĩ quan QĐND Việt Nam năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) quy định:
Cấp Tướng có bốn bậc:
Thiếu tướng, Chuẩn Đô đốc Hải quân;
Trung tướng, Phó Đô đốc Hải quân;
Thượng tướng, Đô đốc Hải quân;
Đại tướng.  
[7] Đỗ Minh Khôi, tlđd.
[8] Bùi Xuân Đức, Sự kế thừa, phát triển chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp 1946 qua các bản Hiến pháp Việt Nam và một số yêu cầu đổi mới, Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Phát huy những giá trị chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay” do Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học – Văn phòng Quốc hội tổ chức.
[9] Khoản 3, Điều 32 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường”.
[10] Khoản 4, Điều 54 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai”.
[11] Khoản 6, Điều 88 Hiến pháp năm 2013.
[12] Điều 31 Luật Quốc phòng năm 2005.
[13] Khoản 2 Điều 30 Luật Quốc phòng năm 2005 quy định: “Căn cứ vào Nghị quyết của UBTVQH, Chủ tịch nước ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ”.
[14] Khoản 1 Điều 32 Luật Quốc phòng năm 2005 quy định: “Khi an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội ở một hoặc một số địa phương bị xâm phạm nghiêm trọng tới mức chính quyền ở đó không còn kiểm soát được tình hình thì Chủ tịch nước ra lệnh thiết quân luật theo đề nghị của Chính phủ”.
[15] Nguyễn Hoài Nam, Tìm hiểu về nhiệm vụ “thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân” của Chủ tịch nước, “tổng tư lệnh lực lượng vũ trang nhân dân” của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng - Hội đồng Quốc phòng và an ninh trong Hiến pháp năm 1992 và quy định pháp luật hiện hành, Tạp chí TAND số 22 + 23, năm 2012.
[16] Trường đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học quốc gia TP. Hồ Chí Minh, tr. 66.
[17] Khoản 3, Điều 98 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”.
[18] Khoản 4 Điều 25 Luật tổ chức TAND năm 2002 quy định: “Chánh án TAND tối cao trình Chủ tịch nước ý kiến của mình về những trường hợp người bị kết án xin ân giảm án tử hình”.
[19] Nguyễn Thế Quyền, Hoàn thiện các quy định về xây dựng pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 142, năm 2009.
[20] Nguyễn Cửu Việt, Trở lại khái niệm VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 4, năm 2007.
[21] Bùi Xuân Phái, Kiến nghị hoàn thiện Luật Ban hành VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 10, năm 2014.
[22] Điều 93 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Trong trường hợp khuyết Chủ tịch nước thì Phó Chủ tịch nước giữ quyền Chủ tịch nước cho đến khi Quốc hội bầu ra Chủ tịch nước mới”.
[23] Điều 92 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Phó Chủ tịch nước do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội”. Điều này có nghĩa Phó Chủ tịch nước cũng phải là đại biểu Quốc hội.
[24] Nguyễn Văn Năm, Những bất cập trong Chương Chủ tịch nước của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và hướng hoàn thiện, Tạp chí Luật học số 8, năm 2013.
[25] Đơn cử, theo Khoản 8 Điều 103 Hiến pháp năm 1992 thì Chủ tịch nước “Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán TAND tối cao”. Tuy nhiên, theo Khoản 3 Điều 88 Hiến pháp năm 2013 thì “Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán TAND tối cao”. Điều này có nghĩa trước khi Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán TAND tối cao phải có sự phê chuẩn của Quốc hội.
Theo: nclp.org.vn