Viện kiểm sát có quyền điều tra tội phạm hay không? Đây là vấn đề lớn đến nay vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau. Từ phương diện lý luận, thực tiễn và xuất phát từ nguyên tắc tổ chức, hoạt động độc lập với các cơ quan nhà nước khác cho thấy, việc quy định Viện kiểm sát có quyền điều tra là cần thiết và góp phần thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước vừa được quy định trong Hiến pháp mới. Điều quan trọng là, phạm vi điều tra tội phạm của Viện kiểm sát đến đâu và cách thức tổ chức công tác điều tra như thế nào để bảo đảm hiệu quả thực hành quyền công tố, đấu tranh chống tội phạm.

Công tác điều tra của Viện kiểm sát góp phần bảo đảm thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật
Quyền công tố nhà nước về bản chất là quyền của Nhà nước truy cứu trách nhiệm hình sự đối với cá nhân người phạm tội. Trong lịch sử và hiện nay, pháp luật của nước ta và nhiều nước trên thế giới đều giao cho cơ quan thực hiện quyền công tố (Viện kiểm sát/ Viện công tố) quyền trực tiếp điều tra tội phạm trong những trường hợp cần thiết. Có nước giao cho cơ quan công tố điều tra cả tội phạm về kinh tế, chức vụ, tham nhũng trong lĩnh vực tư pháp, hành pháp. Viện kiểm sát nước ta có thời kỳ còn thực hiện công tác kiểm sát chung (kiểm sát trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội), điều tra các tội phạm về kinh tế, chức vụ và các trường hợp khác khi Viện trưởng Viện kiểm sát thấy cần thiết. Việc cơ quan công tố trực tiếp điều tra tội phạm là cơ chế cần thiết để gắn trách nhiệm cơ quan thực hành quyền công tố, kiểm sát việc tuân theo pháp luật với việc đấu tranh chống bỏ lọt tội phạm. Thông qua hoạt động kiểm sát, Viện Kiểm sát không chỉ dừng lại ở việc phát hiện, kiến nghị xử lý những vi phạm pháp luật mà còn phải có trách nhiệm đi sâu làm rõ, truy cứu trách nhiệm những tội phạm ẩn nấp sau những vi phạm đó, góp phần kiểm soát hiệu quả việc thực thi quyền lực nhà nước.

Ngay từ khi thành lập nước năm 1945, cơ quan công tố đã được giao quyền điều tra tội phạm; tiếp đó, kể từ khi thành lập Viện kiểm sát năm 1960 đến nay, tuy pháp luật có điều chỉnh, thay đổi về thẩm quyền điều tra nhưng công tác điều tra vụ án hình sự luôn được xác định là một trong những công tác quan trọng để thực hiện chức năng công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật.

Theo quy định tại Điều 3 và Điều 5 Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 1960 thì Viện kiểm sát các cấp có quyền điều tra những vụ phạm pháp về hình sự. Thông tư liên bộ số 427/LB ngày 25/6/1963 của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ Công an hướng dẫn quy định này cụ thể: Viện kiểm sát sẽ trực tiếp điều tra một số loại phạm pháp về kinh tế và trị an xã hội mà kẻ phạm pháp và hành vi vi phạm đó tương đối rõ. Thực hiện nhiệm vụ điều tra do luật định, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao đã thành lập Phòng điều tra thẩm cứu (sau đổi tên thành Vụ điều tra thẩm cứu theo Điều 5 Pháp lệnh 12/LCT ngày 18/4/1962; Viện kiểm sát cấp tỉnh và cấp huyện, nhiệm vụ điều tra do bộ phận kiểm sát điều tra thực hiện.

Từ những năm 1960 đến năm 1970, Viện kiểm sát các cấp đã trực tiếp điều tra khá nhiều án, nhất là các vụ án về kinh tế, chức vụ được công tác kiểm sát chung phát hiện. Đến đầu những năm 1990, sau khi ban hành Bộ luật Tố tụng hình sự năm 1988 và theo Điều 17, Điều 18 Pháp lệnh Tổ chức cơ quan điều tra hình sự năm 1989 ở Viện kiểm sát thành lập cơ quan điều tra hai cấp kiểm sát gồm Cục điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và Phòng điều tra ở Viện kiểm sát cấp tỉnh. Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát có thẩm quyền điều tra trong những trường hợp sau khi Viện trưởng Viện kiểm sát xét thấy cần thiết: a) Khi phát hiện trong hoạt động điều tra có những hành vi phạm pháp luật nghiêm trọng; b) Khi tiến hành kiểm sát việc tuân theo pháp luật phát hiện những vụ phạm tội rõ ràng mà xét thấy không cần thiết phải chuyển cho cơ quan điều tra khác; c) Khi phát hiện tội phạm trong hoạt động tư pháp. Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có thể giao cho cơ quan điều tra của Viện kiểm sát điều tra trong những trường hợp khác.

Thông tư số 79 ngày 15/9/1989 của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao đã hướng dẫn khá cụ thể về những việc mà Viện trưởng Viện kiểm sát thấy cần thiết gồm: trường hợp cơ quan điều tra khác điều tra nhưng có vi phạm pháp luật hoặc làm oan, bỏ lọt tội phạm; thông qua công tác kiểm sát chung mà phát hiện thấy có dấu hiệu của tội phạm; một số tội phạm trong hoạt động tư pháp và những vụ án khác do Viện trưởng xét thấy cần thiết và tiến hành xác minh những vụ án theo trình tự tái thẩm thuộc quyền kháng nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát.

Thực hiện chủ trương thu gọn đầu mối cơ quan điều tra theo tinh thần Nghị quyết 08-NQ/TW của Bộ Chính trị, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 và Pháp lệnh Tổ chức cơ quan điều tra hình sự năm 2004 đã thu hẹp mô hình tổ chức và thẩm quyền cơ quan điều tra của Viện kiểm sát; giải thể các Phòng điều tra ở Viện kiểm sát cấp tỉnh, chỉ tổ chức cơ quan điều tra ở Viện Kiểm sát nhân dân tối cao để điều tra các vụ án hình sự về một số loại tội xâm phạm hoạt động tư pháp mà người phạm tội là cán bộ thuộc các cơ quan tư pháp khi các tội phạm đó thuộc thẩm quyền xét xử của tòa án nhân dân.

Cụ thể hóa quy định trên, Điều 4 Quy chế 1169/2010 của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao đã hướng dẫn rõ hơn về thẩm quyền điều tra của cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao đối với: các tội xâm phạm hoạt động tư pháp mà người phạm tội là cán bộ của các cơ quan tư pháp khi các tội phạm đó thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân; các tội phạm có nguồn gốc phát sinh từ việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ các cơ quan tư pháp hoặc liên quan đến việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ các cơ quan tư pháp hoặc liên quan đến việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ các cơ quan tư pháp trong quá trình tiến hành tố tụng (hình sự, dân sự, hành chính, kinh tế, lao động...) ở các giai đoạn điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án; hành vi phạm tội hoặc người thực hiện hành vi phạm tội có liên quan đến vụ án thuộc thẩm quyền điều tra của cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao đang khởi tố, điều tra.
Đồng thời, để tạo cơ sở pháp lý cho cơ quan điều tra chủ động nắm vững thông tin tội phạm, ngày 14/4/2011 Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao đã ban hành Quy chế tiếp nhận, xử lý tố giác, tin báo về tội phạm và kiến nghị khởi tố thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Do có hướng dẫn cụ thể về thẩm quyền, đổi mới một bước về tổ chức và cán bộ nên hiệu quả công tác điều tra của cơ quan điều tra Viện Kiểm sát nhân dân tối cao những năm gần đây có những chuyển biến tích cực, phát hiện và khởi tố, điều tra được nhiều vụ án nghiêm trọng, phức tạp về tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động tư pháp mà dư luận quan tâm.

Như vậy, công tác điều tra của Viện kiểm sát có vị trí, vai trò quan trọng, góp phần bảo đảm thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật qua các thời kỳ. Tuy nhiên do tổ chức công tác điều tra của Viện kiểm sát qua các thời kỳ chưa được quan tâm đúng mức nên đã bộc lộ nhiều hạn chế, vướng mắc. Giai đoạn 1960 - 1988, nhiệm vụ điều tra của Viện kiểm sát chủ yếu giao cho các bộ phận kiểm sát điều tra là không phù hợp vì kiểm sát viên không được đào tạo nghiệp vụ điều tra và cùng một chức danh làm hai việc sẽ gặp nhiều khó khăn, không tránh khỏi những hạn chế. Đến giai đoạn từ năm 1988 - 2003, mặc dù Viện kiểm sát đã thành lập hệ thống cơ quan điều tra, có đội ngũ điều tra viên nhưng chưa được đào tạo bài bản, tổ chức bộ máy và các điều kiện hoạt động hạn chế (không có lực lượng trinh sát, kỹ thuật hình sự, nhà tạm giữ, trại tạm giam, cảnh sát hỗ trợ tư pháp...), thiếu tính độc lập, hiệu quả thấp nên đã dẫn đến việc phải giải thể cơ quan điều tra ở Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh. Từ năm 2003 đến nay, cơ quan điều tra chỉ được tổ chức ở Viện Kiểm sát nhân dân tối cao nhưng công tác điều tra vẫn gặp nhiều khó khăn, thiếu các điều kiện bảo đảm hoạt động như đã nêu; việc nắm, quản lý tình hình thông tin tội phạm thuộc thẩm quyền gặp nhiều khó khăn do địa bàn rộng; sự phối hợp giữa viện kiểm sát các địa phương với cơ quan điều tra của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao thiếu chặt chẽ, là nguyên nhân làm giảm chất lượng, hiệu quả công tác điều tra.

Kinh nghiệm pháp luật của nhiều nước cho thấy, tuy có khác biệt về chế độ chính trị và cơ cấu tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, nhưng các nước cũng không để lực lượng cảnh sát điều tra mọi loại án mà Viện kiểm sát/ Viện công tố vẫn có quyền trực tiếp điều tra một số loại án nhất định khi cần thiết. Có những nước còn giao hẳn cho Viện kiểm sát/ Viện công tố điều tra một số loại tội phạm cụ thể như: Nhật Bản, Nga, Trung Quốc, Romania, Nam Phi, Phần Lan, Hàn Quốc... Theo pháp luật của các quốc gia này, cơ quan công tố có quyền điều tra án tham nhũng, chức vụ. Các loại án do Viện kiểm sát Liên bang Nga điều tra gồm: lạm dụng chức vụ quyền hạn, nhận hối lộ, tham nhũng, tiêu cực trong tư pháp; Viện Công tố tối cao và các Viện công tố địa phương ở Hàn Quốc có đơn vị chống tham nhũng, chức vụ chuyên trách, chịu trách nhiệm điều tra các vụ án công chức nhận hối lộ, tham nhũng nghiêm trọng; Viện Công tố tối cao Rumani có Cục điều tra để điều tra các vụ án hối lộ; ở Phần Lan, những vụ phạm tội do nhân viên cảnh sát thực hiện thì do Viện công tố trực tiếp điều tra...

Quy định Viện kiểm sát có quyền điều tra một số loại tội phạm là cần thiết
Cũng có nhiều ý kiến cho rằng: quyền điều tra không nằm trong phạm trù quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật; phải phân định rành mạch chức năng điều tra và chức năng kiểm sát, trong khi thực hiện nhiệm vụ kiểm sát phê chuẩn bắt giữ, truy tố mà Viện kiểm sát lại có quyền điều tra sẽ thiếu khách quan, vừa đá bóng, vừa thổi còi; thậm chí có người còn cho rằng, cán bộ của Viện kiểm sát phạm tội mà cơ quan điều tra của Viện kiểm sát lại tiến hành điều tra thì còn gì là khách quan? Theo đó, các ý kiến này đề nghị, không nên tổ chức cơ quan điều tra trong ngành kiểm sát.

Về phương diện lý luận, quan điểm trên có phần hợp lý nhưng chưa toàn diện vì chưa xuất phát từ chức năng buộc tội trong tố tụng hình sự, chưa thấy được mối quan hệ gắn bó chặt chẽ giữa chức năng điều tra và chức năng công tố trong việc thực hiện chức năng buộc tội. Nếu cho rằng công tác điều tra như một chức năng độc lập có nhiệm vụ thu thập cả các chứng cứ buộc tội, gỡ tội, chưa có mục đích buộc tội ai cả và do đó chức năng buộc tội chỉ xuất hiện tại phiên tòa xét xử do Viện kiểm sát thực hiện là đã tách rời chức năng điều tra với chức năng công tố, phủ nhận chức năng buộc tội, chức năng bào chữa và phá vỡ tính chỉnh thể, thống nhất của quá trình tố tụng hình sự.

Cần nhấn mạnh rằng, hoạt động điều tra và hoạt động công tố đều có chung nhiệm vụ làm sáng tỏ sự thật vụ án, cùng thực hiện chức năng buộc tội ngay từ thời điểm bắt giữ người phạm tội, khởi tố bị can và trong suốt quá trình điều tra mà không phải chờ đến xét xử sơ thẩm. Trong tố tụng hình sự, việc phân công trách nhiệm điều tra hay công tố chỉ là tương đối, hoạt động điều tra bao giờ cũng là bộ phận hợp thành của hoạt động công tố. Theo đó, cơ quan điều tra thực hiện chức năng điều tra nhưng không có nghĩa là không thực hiện chức năng buộc tội và Viện kiểm sát thực hiện chức năng công tố, quyết định việc buộc tội thì không có quyền điều tra. Công tác điều tra do cơ quan nào tiến hành thì suy cho cùng cũng là để tạo cơ sở cho cơ quan công tố, quyết định đưa vụ án ra tòa và buộc tội người gây nên tội phạm trước tòa án. Về phương diện thực tiễn thì công tác điều tra của cơ quan điều tra trong bộ, ngành nào cũng đều có những hạn chế. Giao thẩm quyền cho cơ quan điều tra nào điều tra loại tội phạm gì thì hiệu quả hơn mới là vấn đề cần bàn, còn những tồn tại, hạn chế không phải là vấn đề chính thì cần phải tìm cách khắc phục.

Như vậy, cả trên phương diện lý luận và thực tiễn về vị trí, chức năng và xuất phát từ nguyên tắc tổ chức, hoạt động độc lập với các cơ quan nhà nước khác cho thấy, Viện kiểm sát có quyền điều tra khách quan một số loại tội phạm là cần thiết. Điều này phù hợp với tinh thần cải cách tư pháp, góp phần thực hiện cơ chế kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước đã được Hiến định; đồng thời cũng phù hợp với xu hướng chung của nhiều quốc gia trên thế giới. Vấn đề quan trọng là, công tác điều tra tội phạm của Viện kiểm sát có phạm vi đến đâu và cách thức tổ chức công tác điều tra của cơ quan điều tra của Viện kiểm sát như thế nào cho phù hợp với vị trí, chức năng, tính chất tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát, bảo đảm hiệu quả thực hành quyền công tố đấu tranh chống tội phạm.