Xây dựng nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ trực tiếp cho nhân dân, nâng cao phản biện xã hội theo quy định của Hiến pháp năm 2013

1. Nhà nước pháp quyền theo Hiến pháp năm 2013

1.1. Các định chế pháp quyền được thiết kế đồng bộ hơn trong Hiến pháp năm 2013

So với lần sửa đổi Hiến pháp diễn ra năm 2001, lần sửa đổi Hiến pháp diễn ra năm 2013 có nhiều điểm đổi mới sâu sắc hơn. Trong số những thay đổi to lớn này, có ba nội dung làm ảnh hưởng đến vai trò của dân chủ trực tiếp và phản biện xã hội.

Thứ nhất, “nguyên tắc pháp chế XHCN” ở Điều 12 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001[1] không còn nữa, mà một phần của tinh thần đó đã được chuyển hóa theo hướng nhà nước pháp quyền tại khoản 1 Điều 8 Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”.

Thứ hai, khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 bổ sung kiểm soát quyền lực, cụ thể là: “kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Thứ ba, lần đầu tiên kể từ  năm 1959, Điều 6 Hiến pháp năm 2013 bổ sung thêm một kênh sử dụng quyền lực trực tiếp của nhân dân bên cạnh kênh gián tiếp truyền thống: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”.

1.2. Từ “pháp chế” chuyển sang “pháp quyền”

Việc bỏ nguyên tắc pháp chế XHCN tại Điều 12 Hiến pháp năm 2001 trước đây và thay bằng nguyên tắc pháp quyền tại khoản 1 Điều 8 Hiến pháp năm 2013 là một quá trình tất yếu. Về mặt học thuật, cần làm rõ đằng sau sự thay đổi về câu chữ là sự khác nhau giữa “nhà nước pháp chế” trong Hiến pháp năm 1992 (ban hành năm 1992) và “nhà nước pháp quyền” trong Hiến pháp năm 2013.

a. Nhà nước đặt mình dưới luật

Nhà nước pháp chế chỉ đặt ra chiều nhà nước -> công dân và đòi hỏi công dân phải tuân thủ pháp luật; nhà nước pháp chế sử dụng pháp luật như một công cụ để quản lý xã hội, thay cho “đức trị” của thời kỳ phong kiến hay quản lý theo kiểu “đầu đội chính sách, vai mang chủ trương, tay cầm phương châm” của thời kỳ bao cấp. Nhà nước pháp chế không đặt ra vấn đề cơ quan nhà nước, đặc biệt là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao như Quốc hội có phải tuân theo pháp luật hay không. Bởi “luật” và “hiến pháp” trong nhà nước pháp chế, đơn giản là một loại văn bản do Quốc hội ban hành ra, thể hiện ý chí của Quốc hội, mà đằng sau ý chí của Quốc hội là ý chí của giai cấp thống trị. Bởi vậy một đạo luật, như Luật Đầu tư nước ngoài 1987, Luật Công ty 1990 có điểm trái với Hiến pháp năm 1980 thì cũng không có gì phải băn khoăn, bởi cả ba loại văn bản này đều do Quốc hội ban hành ra với sự nhất trí trên 90%. Và theo nguyên tắc “khi hai ý chí của cùng một chủ thể thì ý chí sau sẽ có hiệu lực đè ý chí trước”. Điều 12 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001 chỉ nhắc tới chiều này.

Khoản 1 Điều 8 Hiến pháp năm 2013 đặt ra bổn phận của Nhà nước phải đặt mình dưới luật: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật” trước khi Nhà nước có chính danh và đủ tư cách quản lý xã hội bằng pháp luật.

Nếu chỉ đọc Hiến pháp năm 2013, chúng ta sẽ không thấy hết sự thay đổi tư duy này, mà sẽ thấy rõ hơn trong các văn kiện Đảng. Báo cáo Chính trị, Mục XI Điểm 2 tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng, đã xác định: “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”.

Báo cáo Chính trị, Mục XI Điểm 1 tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng tiếp tục khẳng định cần bảm đảm tính hợp hiện trong hoạt động của các cơ quan nhà nước: “Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”.

Trên cơ sở hai văn kiện này, tại các diễn đàn chính thức của Đảng và Nhà nước đã có sự thảo luận về việc xây dựng cơ chế tài phán hiến pháp - một cơ chế với trọng tâm là xem xét lại tính hợp hiến của các đạo luật của chính Quốc hội, qua đó có một cơ quan giám sát buộc Quốc hội phải tôn trọng Hiến pháp[2]. Tài phán hiến pháp chính là vương miện của nhà nước pháp quyền, là hiện thân của tư tưởng nhà nước phải đặt mình dưới luật, vì đằng sau hiến pháp và luật pháp nói chung là ý chí của nhân dân. Hiến pháp được xem là khế ước xã hội do nhân dân lập nên. Nhân dân với tư cách là chủ thể của “nhà nước của dân, do dân, vì dân” thì ý chí của họ cao hơn ý chí của Quốc hội.

Do bối cảnh chính trị - xã hội chưa chín muồi, vấn đề tài phán hiến pháp tạm gác lại ở phút cuối mà chưa được đưa vào Hiến pháp năm 2013. Nhưng 32 ngày sau đó, tư tưởng “Nhà nước đặt mình dưới luật” tiếp tục được khẳng định trong Thông điệp của Thủ tướng Chính phủ ngày 01/01/2014. Một nguyên tắc cốt lõi của nhà nước pháp quyền đã được nhắc đến trong Thông điệp này: “Người dân có quyền làm tất cả những gì pháp luật không cấm và sử dụng pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép”.

Như vậy, trong các văn kiện đại hội Đảng gần đây, trong Hiến pháp năm 2013, trong Thông điệp của Thủ tướng không còn nhắc đến “Nhà nước chuyên chính vô sản” của Hiến pháp năm 1980 nữa, mà lấy “Nhà nước của dân, do dân, vì dân” làm nền tảng phát triển quốc gia và đoàn kết các giai tầng xã hội. Khoản 1 Điều 8 Hiến pháp năm 2013, cùng với tư tưởng trong Thông điệp năm 2014 của Thủ tướng đã khắc phục sự vênh nhau giữa “nhà nước pháp quyền” tại Điều 2 và “pháp chế XHCN” tại Điều 12 trong Hiến pháp năm 2001. Từ nay, “Nhà nước của dân, do dân, vì dân” và tư tưởng “kiểm soát quyền lực” tại Điều 2 sẽ đồng điệu với tư tưởng Nhà nước trước hết phải tự đặt mình dưới luật tại khoản 1 Điều 8 Hiến pháp năm 2013.

Việc chấp nhận “Nhà nước đặt mình dưới luật” và quyền lực nhà nước cần bị kiểm soát như Điều 2 Hiến pháp năm 2013 đã nêu, sẽ kéo theo vị thế của công dân trong tương quan với Nhà nước được nâng lên. Chiều Công dân -> Nhà nước bắt đầu được chú trọng. Và điều này sẽ ảnh hưởng đáng kể đến dân chủ trực tiếp.

b. Luật pháp và việc áp dụng luật pháp phải mang lại kết quả công bằng hợp lý

Nhà nước pháp chế luôn đòi hỏi tính pháp chế cao hơn tính hợp lý. Khi một văn bản quy phạm pháp luật không hợp lý, nhưng chưa bị hủy bỏ, sửa đổi thì người dân vẫn phải tuân theo bằng mọi giá, với khẩu hiệu nổi tiếng: “Luật là luật, mệnh lệnh là mệnh lệnh”. Ở góc độ này, pháp chế rất gần gũi với tư tưởng quân trung cực đoan hay còn gọi là ngu trung của Nho giáo: “Vua bào bầy tôi chết. Bầy tôi không chết là bầy tôi bất trung”, bất luận nội dung lệnh vua bảo thế nào chăng nữa.

Nhưng nhà nước pháp quyền đòi hỏi pháp luật phải công bằng, phải có tính chính đáng và đặc biệt việc áp dụng nó phải mang lại kết quả công bằng hợp lý cho người dân. Nếu pháp luật không bảo đảm yêu cầu này thì luật không còn là luật, và người dân có quyền bất tuân. Bởi luật pháp không có mục đích tự thân, mà luật pháp cũng như nhà nước trong nhà nước pháp quyền là để phục vụ dân chứ không phải cai trị, nô dịch nhân dân. Nếu pháp luật và việc áp dụng pháp luật không mang lại công bằng, hợp lý thì nó không còn đáp ứng mục đích đặt ra ban đầu nữa.

Muốn cho pháp luật công bằng hợp lý thì phải phù hợp với lòng dân; muốn phù hợp lòng dân thì quy trình xây dựng, ban hành, áp dụng pháp luật phải có sự tham gia rộng rãi của người dân, trong đó tôn trọng sự phản biện xã hội.

2. Tăng cường dân chủ trực tiếp

2.1. Người dân từ địa vị được tham vấn đến chủ thể được quyết định

Hình thức  dân chủ trực tiếp cổ xưa nhất được tìm thấy ở xã hội A-then, La Mã cổ đại. ở đó, cơ quan có quyền lực cao nhất là đại hội, toàn dân có quyền quyết định những vấn đề quan trọng nhất. Nhưng lúc đó chưa có ý niệm dân chủ trực tiếp hay trưng cầu dân ý (TCDY) vì đó là một quyền đương nhiên như con người hít thở khí trời chứ không phải chỉ được nêu ra vào những lúc cần thiết. Sang chế độ phong kiến, do nhu cầu tập trung quyền lực, với quan niệm nhân dân là thần dân có nghĩa vụ thần phục nhà vua thì việc hỏi ý kiến nhân dân có thể xảy ra (như Hội nghị Diên Hồng). Nhưng cũng không được gọi đó là dân chủ trực tiếp, vì ý kiến đó chỉ mang tính chất tư vấn. Sang thời cách mạng tư sản, quan niệm quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân được chấp nhận rộng rãi. Nhà nước xuất hiện như là kết quả của khế ước xã hội. Phạm vi quyền lực của nhà nước, những cái mà nhà nước có được luôn nằm dưới quyền lực nhân dân giống như quyền hạn của các tổ chức quốc tế không thể lớn hơn những gì mà các quốc gia thành viên đã thoả thuận trong điều lệ, hiến chương. Chỉ với quan niệm “nhà nước của dân, do dân, vì dân” thì dân chủ mới trở nên phổ biến rộng rãi. Người dân không dừng lại ở tư cách là đối tượng được nhà nước tham vấn, mà trở thành chủ thể quyền lực, có quyết quyết định các vấn đề liên quan vận mệnh quốc gia và kể cả quyền phế truất nhà nước khi cho rằng khế ước xã hội đã bị xâm phạm từ phía nhà nước.

2.2. Đặc điểm của dân chủ trực tiếp

Dân chủ trực tiếp có hai đặc điểm khác biệt so với dân chủ gián tiếp:

Thứ nhất, tất cả các vấn đề chung trong xã hội đều có thể do nhân dân trực tiếp quyết định, vì “nhà nước của dân, do dân, vì dân” thì không có việc gì chung của toàn xã hội mà lại được xem là đặt ngoài quyền quyết định của nhân dân. Nhưng thực tế, do sự tốn kém bởi các thủ tục tiến hành dân chủ trực tiếp, nên dân chủ trực tiếp thường được sử dụng cho việc căn bản, quan trọng trong xã hội. Toàn dân ở đây có thể ở quy mô toàn quốc, toàn tỉnh hay toàn thể một cộng đồng nhất định, nơi có vấn đề xã hội liên quan cần phải quyết định.

Tuy dân chủ trực tiếp có tầm quan trọng như vậy, nhưng không phải mọi vấn đề đều có thể dùng dân chủ trực tiếp để quyết định. Đối với các giá trị cốt lõi của con người, xuất phát từ đặc tính bất khả chuyển giao của quyền con người, sẽ không thể dùng dân chủ trực tiếp để quyết định được.

Thứ hai, ý kiến nhân dân là ý kiến mang tính chất quyết định, chứ không phải mang tính chất tham khảo; mọi chủ thể khác trong xã hội phải tuân theo. Những vấn đề đã được quyết định thông qua hình thức dân chủ trực tiếp thì chỉ có thể thay đổi, hủy bỏ bằng hình thức dân chủ trực tiếp; trừ khi có chiến tranh gây ra bởi ngoại bang.

2.3. Sự cần thiết của dân chủ trực tiếp, bổ sung cho dân chủ gián tiếp

Mặc dầu quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhưng dân chủ gián tiếp vẫn là hình thức phổ biến, đặc biệt tại các quốc gia có quy mô dân số trên 50 triệu dân, bởi ba lý do chính:

Thứ nhất, việc tiến hành dân chủ trực tiếp ở quy mô toàn quốc rất tốn kém, chi phí còn lớn hơn một cuộc bầu cử quốc gia. Bởi việc bầu cử là việc diễn ra quen thuộc; còn việc TCDY để mang lại kết quả chính xác thì chi phí truyền thông để nhân dân hiểu rõ vấn đề, cách thiết kế câu hỏi… tốn kém hơn nhiều. Bởi vậy “ông chủ” (nhân dân) phải biết cân bằng giữa quyền lợi chính trị của mình và chi phí mà mình phải bỏ ra thông qua thuế.

Thứ hai, có những việc đòi hỏi phải bí mật, ví dụ vấn đề quốc phòng, thì không thể tiến hành quyết định qua hình thức dân chủ trực tiếp được.

Thứ ba, có những việc phát sinh hàng ngày, cần phản ứng tức thì, thì việc quyết định thông qua TCDY sẽ không kịp.

Ba lý do nêu trên cũng đồng thời cho thấy ưu điểm tương đối của dân chủ gián tiếp so với dân chủ trực tiếp. Nhưng tại sao vẫn cần dân chủ trực tiếp? Tạo sao chính người dân thông qua lá phiếu của mình lựa chọn ra các đại biểu thành lập ra Nhà nước của mình lại cần kiểm tra, giám sát lại Nhà nước mà mình đã tin tưởng, tại sao lại cần đến TCDY?

Vì nếu con người là thiên thần thì Chính phủ là không cần thiết, nếu thiên thần điều hành Chính phủ thì sự giám sát Chính phủ từ bên trong hay bên ngoài đều không cần thiết. Nhưng Chính phủ của chúng ta là Chính phủ quản lý con người bởi con người. Trước tiên hãy làm cho Chính phủ đó có khả năng kiểm soát những người bị quản lý, sau đó làm cho nó kiểm soát chính nó và bị kiểm soát từ nhân dân[3].

Quyền lực nhà nước sau khi được trao cho thì không tồn tại như một thực thể biệt lập mà nó vẫn là một bộ phận của quyền lực xã hội. Sự uỷ quyền này, cũng như phạm vi uỷ quyền luôn có thể bị rút lại bởi nhân dân thông qua những cơ chế thích hợp.

Mặt khác, các chủ thể được uỷ quyền (entrustee) có thể do vô tình  hay cố ý mà có những hành động không đúng với ý chí của người uỷ quyền (entrustor) hoặc vượt ra khỏi phạm vi uỷ quyền, do vậy cần có sự giám sát chặt chẽ từ phía người ủy quyền (entrustor).

Khi có những vấn đề  quan trọng hay vấn đề mới phát sinh không được quy định trong phạm vi uỷ quyền ban đầu, hay nói cách khác, những vấn đề nảy sinh mà hiến pháp không trù liệu trước thì quyền quyết định phải thuộc về nhân dân. Giống như Hiến pháp Mỹ trong Điều IX Bill of rights ghi rõ "những vấn đề gì mà Hiến pháp không quy định thuộc thẩm quyền liên bang thì nó sẽ thuộc về tiểu bang hoặc thuộc về nhân dân".

Với ba lý do vừa nêu thì dân chủ trực tiếp là một tất yếu trong nhà nước pháp quyền.

Ở Việt Nam, quan hệ quyền lực chính trị trong xã hội theo hình tam giác Đảng - Nhà nước - Nhân dân. Trong đó Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân thực hiện, mọi vấn đề phải hài hòa ý Đảng, lòng dân thì mới có thể thực hiện tốt. Đảng, Nhà nước cần phải nắm được ý chí, nguyện vọng của Nhân dân. Một cơ chế đơn giản nhất để nắm được nguyện vọng nhân dân mà chúng ta vẫn thường làm, đó là thông qua cơ chế đại diện. Nhưng cơ chế đại diện không phải lúc nào cũng chính xác, nó có độ khúc xạ nhất định, càng qua nhiều nấc trung gian thì độ khúc xạ càng lớn. Bởi vậy, đối với những vấn đề trọng đại, liên quan đến vận mệnh quốc gia, TCDY là cần thiết như Điều 21 Hiến pháp năm 1946 đã từng ghi nhận và tinh thần đó được tái hiện ở Điều 6 Hiến pháp năm 2013.

2.4. Giải pháp tăng cường dân chủ trực tiếp

Dân chủ trực tiếp là một trong những nội dung mà Đảng ta rất quan tâm. Điểm 3 Mục XI Báo cáo Chính trị tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX của Đảng đã nêu rất rõ một trong những biện pháp hàng đầu để triển khai dân chủ trực tiếp là giao cho Quốc hội nhiệm vụ xây dựng, ban hành Luật Trưng cầu dân ý. Vì những khó khăn khác nhau, Quốc hội chưa thể hoàn thành nhiệm vụ mà Đảng đề ra.

Mục X Báo cáo Chính trị tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X tiếp tục nhắc lại tầm quan trọng và sự cấp thiết của dân chủ trực tiếp: “Thực hiện đồng bộ các chính sách và luật pháp của Nhà nước nhằm phát huy dân chủ (dân chủ đại diện, dân chủ trực tiếp và chế độ tự quản của cộng đồng dân cư) và giữ vững kỷ cương trong xã hội”.

Dân chủ trực tiếp - với hai đặc điểm nêu trên - chính là TCDY (referendum). Bởi ngoài TCDY ra thì không có hình thức nào đáp ứng hai đặc điểm nêu trên. Tuy nhiên cũng cần lưu ý rằng, TCDY không chỉ được dùng để quyết định các vấn đề mang tính chất quy phạm, chính sách mà có thể cả những vấn đề rất cụ thể.

Để triển khai thành công dân chủ trực tiếp không còn cách nào khác là phải ban hành Luật TCDY như Văn kiện Đại hội IX đã nêu ra. Luật này cần phải làm rõ năm vấn đề sau:

a. Nội dung phải được quyết định, thay đổi, hủy bỏ thông qua hình thức TCDY

Quy định về các nội dung TCDY cần phải phân chia theo bốn cấp độ: vấn đề cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.

Đối với mỗi cấp nêu trên, phương pháp quy định các nội dung TCDY cần phối hợp giữa phương pháp liệt kê và phương pháp khái quát trừu tượng. Đối với các vấn đề đã xác định được một cách rõ ràng, ví dụ: sửa đổi, thông qua Hiến pháp mới, gia nhập liên bang với quốc gia khác… thì sẽ đưa vào danh sách (cứng) bắt buộc phải TCDY. Đối với các vấn đề quan trọng khác, sẽ tiến hành TCDY các vấn đề “liên quan vận mệnh quốc gia” theo đề xuất của một số chủ thể nhất định như Chủ tịch nước, Thủ tướng, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH), từ 40% tổng số đại biểu Quốc hội (ĐBQH), từ một nhóm cử tri từ 01 triệu người trở lên.

b. Chủ thể tham gia TCDY

Chủ thể tham gia TCDY là những người có quyền tham gia bầu cử (tức cử tri). Đối với TCDY cấp quốc gia thì khá dễ xác định chủ thể tham gia bỏ phiếu TCDY.

Nhưng đối với các vấn đề địa phương, đặc biệt những vấn đề liên quan dân sinh, thì việc dựa vào hộ khẩu thường trú sẽ không phù hợp ở các đô thị lớn, nơi có hàng triệu người nhập cư sống hàng thập kỷ ở thành phố những vẫn không có hộ khẩu thường trú, không có tiếng nói chính trị thích đáng, trong khi toàn bộ cuộc sống của họ phụ thuộc vào nơi cư trú thực tế chứ không phải nơi có hộ khẩu[4]. Hộ khẩu chỉ là nơi cư trú “trên giấy tờ”. Tình trạng này sẽ tiếp tục kéo dài, nếu tư duy về quản lý cư trú chưa có gì thay đổi. Nhưng nếu nới lỏng điều kiện, cho phép mọi người có đăng ký tạm trú, ngay lập tức được phép tham gia TCDY thì có thể người bỏ phiếu chưa có sự gắn bó với quyền lợi địa phương, thiếu hiểu biết về các vấn đề đang diễn ra tại địa phương nên sẽ bỏ phiếu một cách thiếu trách nhiệm. Bởi vậy sẽ hợp lý, khi dành quyền tham gia TCDY cho cử tri có tổng thời gian cư trú tại địa phương cộng dồn ít nhất là 2 năm trong vòng 5 năm gần nhất.

c. Quy trình TCDY

(i) Khởi xướng

Quy trình TCDY bao gồm nhiều vấn đề nhưng cốt lõi vẫn là cái “bậu cửa” (threshold) để khởi xướng việc TCDY. Một quy trình TCDY được thiết kế công phu, để quyết định những vấn đề trọng đại, nhưng để khởi xướng việc TCDY khó quá thì cũng giống như xây một ngôi nhà bằng vàng, nhưng muốn vào nhà thì phải nhảy qua cái “bậu cửa” cao đến 1,8m thì ngôi nhà sẽ mất đi công năng chính là dùng để ở, mà chỉ còn giá trị trang trí hay là nơi “bái lạy” từ xa mà thôi.

Việc khởi xướng quy trình cần đặc biệt lưu ý ba vấn đề:

Thứ nhất, cần ưu tiên quyền khởi xướng quy trình cho chủ thể nào có động lực sử dụng dân chủ trực tiếp nhất. Đây thường là những là chủ thể ít quyền lực trong việc sử dụng hình thức dân chủ gián tiếp, bởi vậy họ có nhu cầu sử dụng hình thức dân chủ trực tiếp để ngăn ngừa những hậu quả mà họ cho là xấu, để khắc phục những vấn đề mà theo họ là dân chủ gián tiếp chưa giải quyết ổn thỏa. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, ba nhóm có động lực nhất là: nhân dân, chính quyền địa phương và nhóm những người chiếm thiểu số trong nghị viện.

Trong số này phải đặc biệt ưu tiên người dân, vì dân chủ trực tiếp sinh ra đầu tiên là để cho nhân dân sử dụng khi cho rằng dân chủ gián tiếp không hiệu quả, có bất cập và sử dụng dân chủ trực tiếp để kiểm soát quyền lực nhà nước. Còn các cơ quan nhà nước khác, thì bản thân họ đã sử dụng dân chủ gián tiếp, đang hành xử quyền lực nhà nước, nên sẽ có động lực thấp hơn.

Nếu không cho người dân trực tiếp khởi xướng quy trình TCDY, thì câu chuyện TCDY dường như là câu chuyện giữa các cơ quan nhà nước với nhau và họ thường không có nhu cầu. Đây có lẽ là nguyên nhân góp phần giải thích tại sao Việt Nam chưa diễn ra TCDY lần nào, mặc dù khoản c Điều 70 Hiến pháp năm 1946 đã có quy định trực tiếp vấn đề này, Hiến pháp năm  1980 bàn về “làm chủ tập thể” của nhân dân, Hiến pháp năm 1992 nói về “Nhà nước của dân, do dân, vì dân”. Ngoài ra cũng chưa xảy ra trường hợp nào ĐBQH hay đại biểu HĐND bị cử tri trực tiếp bãi miễn.

Thứ hai, cần trao quyền khởi xướng cho càng nhiều chủ thể càng tốt. Bên cạnh nhân dân với tư cách là toàn thể khối cử tri, chính quyền địa phương với tư cách là chủ thể thường bị lấn át quyền lực từ trung ương và các cơ quan nhà nước tối cao như Chủ tịch nước, Thủ tướng, UBTVQH, Quốc hội, thì cần xem xét trao cho các tổ chức xã hội khi họ thu thập đủ một số lượng chữ ký nhất định.

Thứ ba, đối với các chủ thể tập thể thì yêu cầu sự nhất trí hay số lượng thành viên ủng hộ không nên quá cao, như chúng tôi đã phân tích. Thực tế ở Việt Nam cho thấy, các ĐBQH được phép khởi xướng thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ trong bộ máy nhà nước, nhưng đòi hỏi phải có sự hiệp thông tối thiểu từ 20% tổng số ĐBQH - một con số quá cao, đặc biệt trong bối cảnh sinh hoạt Đảng đoàn Quốc hội rất chặt chẽ - khiến cho điều này chưa bao giờ diễn ra trong thực tế.

Nếu trao cho người dân quyền khởi xướng quy trình TCDY, nhưng đặt ra túc số quá cao, hoặc yêu cầu bảo lãnh tài chính hay kèm theo các điều kiện ngặt nghèo khác, thì quyền này của người dân cũng không bao giờ có cơ hội trở thành hiện thực. Tương tự như vậy đối với chủ thể là HĐND các cấp hay nhóm các ĐBQH.

(ii) Thời gian xử lý cho đến khi có quyết định và lịch trình chính thức cho cuộc TCDY

Trong một số trường hợp, đối với các vấn đề thuộc danh mục khái quát, tuy liên quan vận mệnh quốc gia, nhưng không nằm trong “danh sách cứng” các vấn đề buộc phải TCDY, thì nếu quy trình từ khi khởi xướng đến khi có quyết định chính thức và thời điểm trưng cầu quá xa thì tính thời sự của vấn đề có thể không còn; những sai lầm có thể đi quá xa trước khi có thể bị ngăn lại bằng quyết định qua TCDY. Theo chúng tôi, từ khi khởi xướng đến khi TCDY không nên quá 12 tháng.

Nhưng nếu từ thời điểm khởi xướng đến thời điểm diễn ra TCDY quá ngắn thì có thể, công chúng chưa có đầy đủ thông tin, dư luận báo chí chưa có thời gian phân tích các khía cạnh của vấn đề cho công chúng có cái nhìn đa chiều. Theo chúng tôi, khoảng thời gian này không nên ngắn hơn ba tháng.

(iii) Vận động, tuyên truyền

Việc TCDY tuy là việc liên quan đến toàn thể nhân dân hay cư dân ở một cộng đồng nhất định, nhưng cư dân không bao giờ thuần nhất, mà sẽ bao gồm nhiều nhóm, với lợi ích, sở thích khác nhau. Bản thân từng người cán bộ, công chức cũng vậy. Nên một vấn đề TCDY có thể mang lại lợi ích cho nhóm này, nhưng lại gây tổn hại cho nhóm kia. Để cho các vấn đề được phân tích thấu đáo, tất cả lợi ích được cân nhắc, thì tốt nhất chính quyền không nên khống chế việc vận động, tuyên truyền xung quanh TCDY, cho dù theo chiều hướng ủng hộ hay phản đối, mà chỉ nên dừng lại ở việc cung cấp các thông tin. Vì trong quan hệ TCDY, Nhà nước chỉ đóng vai trò là người tổ chức hay trợ lý, người quyết định là nhân dân và cần tránh việc cung cấp thông tin một chiều, dẫn tới việc nhân dân có định kiến sai lầm về một vấn đề nhất định. Muốn phát triển thì tốt nhất, như chủ nghĩa duy vật biện chứng của Mác đã dạy: Hãy để cho các mâu thuẫn tự cọ xát, tự phát triển, tự bộc phát và tự giải quyết, chuyển hóa.

Để bảo đảm thông tin được đầy đủ, thì tự do báo chí, tự do hội thảo, tự do hội họp hay bất kỳ hình thức thảo luận nào liên quan vấn đề TCDY cần phải được tạo điều kiện.

Để tạo sự cân bằng giữa nhóm lợi ích yếu thế, nhất là người nghèo với nhóm lợi ích mạnh, đặc biệt là trong vấn đề tài chính, thì pháp luật có thể quy định khống chế tỷ lệ số giờ truyền thông, tỷ lệ chi phí truyền thông của hai nhóm đối lập không được phép chi ra quá chênh lệch.

d. Thiết kế các câu hỏi và phương án lựa chọn khi TCDY

Khi một vấn đề đã được quyết định sẽ đưa ra TCDY, thì sự chính xác của cuộc TCDY sẽ phụ thuộc rất lớn vào cách thiết kế các câu hỏi và phương án lựa chọn. Nhiều cuộc TCDY trên thế giới cho thấy, công chúng đã chọn nhầm câu trả lời so với mong muốn đích thực của họ.

Cho dễ hình dung, chúng ta xem xét các chiêu thuật mà những người bán hàng thường lách nghĩa vụ cung cấp thông tin bắt buộc cho khách hàng bằng cách vẫn cung cấp thông tin đầy đủ theo đúng quy định pháp luật, nhưng thông tin nào có lợi, giúp bán được nhiều hàng thì sẽ được đặt ở vị trí nổi bật, với phông chữ to; thông tin nào bất lợi cho khách hàng, nhưng pháp luật buộc phải cung cấp thì để ở vị trí ít người để ý, phông chữ nhỏ. Trong thương mại điện tử, các trang bán hàng online có ý đồ gian lận có thể sẽ thiết kế một “Điều khoản chung” (General Term) rất dài[5], đánh vào tâm lý khách hàng thường không đủ kiên nhẫn cuộn website hàng chục trang tiếng Anh để đọc kỹ mà thường nhanh chóng click vào nút “Đồng ý” trong khi chưa hiểu rõ về Điều khoản chung.

Ngay cả khi người thiết kế câu hỏi không có ý định đánh lừa người chọn câu trả lời, thì các câu hỏi nhiều lúc vẫn gây sự khó hiểu. Điều dễ thấy nhất là một người dân chưa có trình độ đại học ít khi điền đúng các mẫu đơn hành chính ngay từ lần đầu tiên, mà họ thường phải photo dự phòng hoặc khó quá thì nhờ “cò hành chính” điền hộ, mình chỉ ký.

Để bảo đảm các câu hỏi, phương án trả lời không gây hiểu nhầm thì nó cần trải qua quá trình phê duyệt của UBTVQH và phải được đăng công khai trước trên internet ít nhất 30 ngày.

e. Các hành vi bị nghiêm cấm và chế tài hành chính, hình sự và chính trị tương ứng với mỗi hành vi

TCDY cũng như bầu cử, dân chủ trực tiếp cũng như dân chủ gián tiếp, sẽ luôn có những người muốn thao túng và hưởng lợi từ quá trình này. Họ sẽ sẵn sàng thực hiện mưu đồ nếu như xác suất bị phát hiện và xử lý thấp và chế tài không đủ mạnh. Bởi vậy, cần phải quy định cụ thể các hành vi bị nghiêm cấm trong TCDY và các chế tài cụ thể tương ứng với mỗi hành vi.

Trong việc quy định về vấn đề này, cần lưu ý một số điểm sau:

Thứ nhất, cần có chế tài đánh trúng tham vọng của từng chủ thể, theo đó, nếu chủ thể vi phạm là người dân thì cần áp dụng chế tài hành chính, hình sự; nhưng nếu chủ thể vi phạm là chính trị gia thì chế tài quan trọng là hình sự, chính trị, ví dụ cấm giữ bất kỳ chức vụ nào trong hệ thống chính trị trong vòng 10 năm, giải tán, thu hồi giấy phép hoạt động đối với tổ chức.

Thứ hai, các chế tài cần cụ thể tương ứng với từng hành vi, tránh sử dụng công thức chung chung: người bị vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật, truy cứu trách nhiệm hình sự, xử phạt vi phạm hành chính.

Thứ ba, trong trường hợp không thể trù liệu hết các chế tài, thì có thể áp dụng thêm nguyên tắc khái quát: Các vi phạm khác trong TCDY sẽ áp dụng xử lý tương tự như vi phạm trong bầu cử.

3. Nâng cao phản biện xã hội

3.1. Phản biện xã hội

a. “Xã hội”

“Xã hội” trong phản biện xã hội cần được hiểu là “phản biện phi nhà nước”. Phi nhà nước ở đây bao gồm phản biện của NGO (như các hiệp hội tự quản, không nhận trợ cấp từ nhà nước), các tổ chức tôn giáo, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp (các tổ chức tự nguyện, tự quản, nhưng được nhà nước cấp kinh phí hoạt động thường xuyên), báo chí độc lập (tức báo chí không phải là cơ quan phát ngôn cho một cơ quan nhà nước cụ thể), các phong trào xã hội, người dân, các tổ chức xã hội khác.

b. Trọng tâm của “phản biện”

Phản biện khác với góp ý, tuy cùng mục tiêu tìm ra chân lý, tìm ra giải pháp tối ưu hóa, nhưng bên cạnh các ý kiến đồng ý, trung lập với các phương án, quan điểm do đối tượng cần được phản biện đưa ra, chủ thể phản biện lấy trọng tâm là chỉ ra các điểm thiếu sót, sai lầm, đưa ra các lập luận khoa học phản bác lại quan điểm khoa học của đối tượng cần nhận phản biện. Nếu một bản phản biện không hề đề cập đến những điểm thiếu sót, nêu quan điểm ngược lại là một phản biện không làm được việc gì đáng kể.

Phản biện xã hội không chỉ dừng lại ở những đặc điểm trên của phản biện khoa học, mà trong thực tế, phản biện xã hội nhiều lúc còn vô tình hay cố tình tạo nên áp lực buộc phải chấp nhận những quan điểm khoa học hợp lý, phù hợp với lợi ích chung của toàn xã hội, mặc dầu đôi lúc việc chấp nhận đó làm ảnh hưởng quyền lợi, quyền lực của cơ quan bị phản biện. Điều này dễ hiểu, vì trong khoa học, người ta dễ dàng chấp nhận chân lý khi nó được chứng minh mà không cần phải gây áp lực; còn trong phản biện xã hội thì các vấn đề thường gắn với lợi ích của một nhóm nào đó, đặc biệt là lợi ích của nhóm đưa ra phương án đang bị xã hội phản biện. Mặt khác, các vấn đề xã hội không phải lúc nào cũng dễ chứng minh đúng sai như cac vấn đề khoa học, đặc biệt là so với khoa học tự nhiên.

3.2. Vai trò của phản biện xã hội

Đối với nhà nước phục vụ, nhà nước của dân, do dân, vì dân thì phản biện xã hội là một tất yếu. Nhà nước Việt Nam chuyển mình từ “nhà nước chuyên chính” của thời kỳ bao cấp sang “nhà nước phục vụ” của thời kỳ kinh tế thị trường. Bởi vậy, tại Mục VI Điểm 3 Báo cáo chính trị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đề cập đến nâng cao phản biện xã hội và đoạn 2 khoản 1 Điều 9  Hiến pháp năm 2013 giao cho Mặt trận Tổ quốc chức năng phản biện xã hội.

Điều này là hết sức cần thiết trong nhà nước pháp quyền, bởi các lý do sau:

Thứ nhất, nhà nước pháp quyền không có lợi ích tự thân, mà nhà nước pháp quyền sinh ra để phục vụ dân, lấy sự hài lòng của người dân làm thước đo thành công. Muốn làm hài lòng người dân, trước hết phải hiểu đúng người dân muốn gì. Phản biện xã hội là một kênh quan trọng để hiểu được lòng dân. Hay nói cách khác, phản biện xã hội như cái nhiệt kế, cảm biến để đo lường xã hội[6].

Thứ hai, luật pháp trong nhà nước pháp quyền không phải là bất cứ cái gì do nhà lập pháp, lập quy ban hành ra, mà nó chỉ có giá trị khi luật pháp công bằng hợp lý và kết quả áp dụng nó phải mang lại hạnh phúc cho người dân. Phản biện xã hội trong quá trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật sẽ góp phần cho ra đời những văn bản pháp luật hợp lòng dân.

Thứ ba, nhà nước pháp quyền được xây dựng trên nền tảng kinh tế thị trường. Kinh tế thị trường mang lại sự thịnh vượng kinh tế, nhưng cũng nảy sinh không ít tiêu cực, mà hiện tượng tham nhũng là một ví dụ. Phản biện xã hội sẽ góp phần kiểm soát tham nhũng. Bởi vì, chỉ khi những nạn nhân của tệ tham nhũng được lên tiếng, thì chân tướng và nơi trú ẩn của tham nhũng mới thật sự được vạch ra. Sử dụng phản biện xã hội để chống tham nhũng chính là áp dụng chiến tranh nhân dân trong mặt trận chống tham nhũng.

Thứ tư, trong nhà nước pháp quyền, nhân dân với tư cách là người chủ quyền lực có quyền thông qua các hiệp hội của mình để đưa ra ý kiến, gây áp lực lên cơ quan nhà nước, buộc họ làm theo ý mình mà không nhất thiết phải dùng đến biện pháp bãi miễn ngay lập tức.

Phản biện xã hội sẽ làm cho quá trình xây dựng pháp luật trở nên “nhọc nhằn” hơn, quá trình thông qua chính sách sẽ tốn nhiều chất xám hơn; mỗi cán bộ, công chức sẽ mệt hơn một chút và nhân dân sẽ “trả thù lao” xứng đáng bằng tiền thuế, bằng sự tín nhiệm, bằng sự tăng lương.

3.3. Phát huy phản biện xã hội

Phản biện xã hội là một vấn đề rộng lớn, liên quan đến nhiều chủ thể. Chúng tôi chỉ bàn đến vấn đề nguyên tắc và một số nội dung trọng tâm.

a. Nguyên tắc: Nhiều chiều - trực tiếp

Vì số lượng các chủ thể tham gia phản biện xã hội trên thực tế rất lớn, nên phản biện xã hội cần trao cho càng nhiều chủ thể, càng trực tiếp càng tốt. Trong số các chủ thể này, các tổ chức không nhận tiền từ ngân sách nhà nước, không được cấp biên chế công chức cần được ưu tiên, bởi họ sẽ có tiếng nói khách quan hơn với nhà nước; còn các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, theo nguyên tắc “ăn cây nào, rào cây nấy” sẽ không có tiếng nói mạnh mẽ phản biện lại nhà nước khi kinh phí hoạt động, nhân sự đều phụ thuộc nhà nước.

Việc phản biện càng trực tiếp càng tốt. Bởi “luồng ý chí” cũng như luồng ánh sáng, khi phải đi qua nhiều cấp bậc tổng kết, lược bỏ… các ý kiến thì ý kiến cuối cùng khi đến được cơ quan chức năng sẽ phụ thuộc rất nhiều vào định kiến của các tổ chức trung gian. Hay nói cách khác, càng qua nhiều tầng nấc, khả năng “ý chí” bị khúc xạ càng cao, giống như luồng ánh sáng phải đi qua nhiều thấu kính vậy.

Mặt trận Tổ quốc là tổ chức đoàn kết các tổ chức phi nhà nước ở Việt Nam và được giao chức năng phản biện xã hội tại đoạn 2 khoản 1 Điều 9 Hiến pháp năm 2013. Nhưng không nên hiểu rằng đó là một đầu mối duy nhất, mọi phản biện xã hội đều phải qua kênh Mặt trận Tổ quốc. Mà Mặt trận Tổ quốc chỉ là một trong kênh chính, và đối với các kênh khác chỉ nên đóng vai trò trung tâm thúc đẩy sự tham gia tích cực của các chủ thể khác.

b. Nguyên tắc: Minh bạch tối đa

Hiện nay Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 đã quy định quy trình lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của văn bản; lấy ý kiến đóng góp nhân dân. Nhưng việc tổng hợp, tiếp thu ý kiến nhân dân chưa thực sự minh bạch, nên sự nhiệt tình của nhân dân chưa cao. Một số trường hợp còn mang tính hình thức, chiếu lệ. Muốn khắc phục điều này, nên minh bạch tối đa, không e ngại những ý kiến chê bai. Trong một xã hội dân chủ, dân cư đa thành phần, làm quản lý nhà nước như làm dâu trăm họ, mà 100% chỉ có khen thì sự khen đó không thật; nếu ngộ nhận càng nguy hiểm.

c. Nguyên tắc: Không có vùng cấm

Trong dịp sửa đổi Hiến pháp năm 2013, các vị lãnh đạo Đảng và Nhà nước đã tuyên bố không có vùng cấm trong góp ý sửa đổi Hiến pháp nên đã tạo ra không khi rất cởi mở, sôi động hơn rất nhiều so với lần sửa đổi Hiến pháp năm 2001.

Những ưu điểm này cần phát huy, vì chúng ta chỉ có thể tránh khỏi sai lầm khi mọi vấn đề đều có thể được phép thảo luận. Khi một nhóm nào đó, chú trọng vào một vấn đề xã hội không quan tâm, hoặc đi ngược lòng dân, thì tiếng nói của họ sẽ trở nên lạc lõng; không việc gì phải sợ cho dù họ đang nói về vấn đề nhạy cảm.

d. Nguyên tắc: Phát huy vai trò tổ chức xã hội - nguồn thông tin và động lực bổ sung cho sáng kiến pháp luật, chính sách

Trên thế giới, muốn thực hành tốt chức năng lập pháp, nghị viện các nước đều cần có động lực và nguồn thông tin cần thiết. Nhưng các nghị sĩ không cọ xát với công việc thực tiễn hàng ngày, mà hành pháp - do đặc thù hoạt động - luôn có nhiều thông tin hơn, hiểu rõ hơn những bất cập của hệ thống pháp luật hiện hành. Hành pháp cũng luôn có nhu cầu đặt ra các quy tắc phục vụ việc quản lý nhà nước, hạn chế tự do của công dân; hay nói cách khác, chính phủ luôn có động lực lập pháp[7]. Nhưng một số quốc gia e ngại, nếu hành pháp tham gia quá nhiều vào quy trình làm luật, thì hành pháp thường có khuynh hướng soạn ra các dự thảo luật tối ưu hoá cho việc quản lý nhà nước, nhưng lại không có sự cân nhắc thấu đáo đến tự do của công dân, gây ra hiệu ứng “dễ cho nhà nước, khó cho dân”, nên nghị viện trong mô hình này luôn tìm kiếm động lực và thông tin lập pháp trực tiếp từ cử tri thông qua các tổ chức xã hội[8]. Sở dĩ phải thông qua các tổ chức xã hội, chứ không phải từng cử tri riêng rẽ, vì các cử tri rời rạc, đặc biệt là tầng lớp nông dân, thợ thuyền thường không có khả năng tự liên kết, vận động chính sách tốt, nên các tổ chức, hiệp hội đã ra đời, nhằm dẫn đạo ý chí của các tầng lớp này, để lợi ích của họ được phản ánh, bảo vệ tốt hơn. Chính các tổ chức này tạo nên xã hội dân sự để bảo vệ tốt hơn lợi ích của tầng lớp thợ thuyền, người yếu thế trong xã hội.

Việc nắm bắt động lực lập pháp từ xã hội dân sự nói chung và tổ chức xã hội nói riêng giúp nghị sĩ đi đúng hướng, đáp ứng nhanh nhất nguyện vọng cử tri, mà không nhất thiết phải chờ qua bộ lọc chính phủ. Khi không đáp ứng nhu cầu của một tổ chức xã hội dân sự nhất định, nghĩa là nghị sĩ đó đang quay mặt với nhu cầu, lợi ích của nhóm cử tri đằng sau tổ chức xã hội dân sự này, và ông ta sẽ đối mặt với sự thất cử trong nhiệm kỳ tới. Mặt khác, các tổ chức xã hội dân sự khi vận động chính sách (loby) cho nhu cầu, lợi ích của nhóm cử tri của mình, họ cũng thường cung cấp kèm theo các thông tin để thuyết phục. Bởi vậy, không bị lệ thuộc vào nguồn thông tin do chính phủ cung cấp, các nghị sĩ có một nguồn thông tin thô, nhanh nhạy từ các tổ chức xã hội dân sự.

e. Vấn đề cụ thể: Sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình làm luật trong khuôn khổ pháp lý hiện hành - Một số bất cập

Tất cả các bản Hiến pháp của Việt Nam đều cam kết bảo đảm quyền tự do lập hội của công dân. Hiến pháp năm 2013 quy định điều này tại Điều 25. Khoản 1 Điều 28 Hiến pháp năm 2013 cũng đồng thời quy định “công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước”. Một trong những hoạt động “tham gia quản lý nhà nước” theo nghĩa rộng chính là hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hệ quả của hai quyền này dẫn tới, công dân có thể tham gia hoạt động xây dựng pháp luật thông qua các tổ chức xã hội. Bất cứ quy định nào cản trở một trong hai quyền hiến định nêu trên đều làm cho tổ chức xã hội không hoàn thành được chức năng vốn có.

Để bảo đảm điều này, khoản 1 Điều 6 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định:

“Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận và các cơ quan, tổ chức khác, cá nhân có quyền và được tạo điều kiện góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”.

Với tinh thần đổi mới, với sự giúp sức của internet, báo chí online và tinh thần cầu thị, các dự thảo VBQPPL đã được công khai khá rộng rãi ở Việt Nam trong thời gian gần đây. Việc đóng góp ý kiến nhân danh học giả, nhà báo, cá nhân cho các dự thảo VBQPPL khá sôi nổi. Tuy nhiên, do vẫn còn một số hạn chế trong khuôn khổ pháp lý, nên vai trò đóng góp ý kiến, tác động tới quy trình ban hành VBQPPL ở nước ta vẫn còn một số hạn chế sau:

Thứ nhất, mặc dầu Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận dân chủ trực tiếp tại Điều 6, nhưng cho đến nay, hệ thống pháp luật không có cơ chế nào cho phép công dân tự mình thu thập chữ ký để trình sáng kiến, ý kiến pháp luật cho cơ quan nhà nước nói chung, và cơ quan dân nguyện nói riêng. Khi công dân đã không có quyền này, thì tổ chức xã hội không phải là thành viên của Mặt trận Tổ quốc cũng không có vai trò trong việc hình thành sáng kiến pháp luật.

Thứ hai, thực tiễn việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động, đôi lúc còn né tránh, cơ quan soạn thảo rất “chọn lọc”, tùy tiện giới hạn danh mục các đối tượng chịu sự tác động, để cho việc soạn thảo của họ được nhẹ nhàng hơn, thậm chí để bảo đảm lợi ích cục bộ ngành được tốt hơn[9]. Ví dụ Dự thảo Luật Luật sư đưa ra điều khoản cấm giảng viên làm luật sư, thì Dự thảo chỉ được lấy ý kiến luật sư mà không lấy ý kiến các cơ sở đào tạo luật, ý kiến giảng viên, ý kiến người học luật.

Nhiều cá nhân, tổ chức nhiệt tình đóng góp ý kiến, nhưng quy trình, diễn đàn tổng hợp ý kiến đóng góp như thế nào lại rất chọn lọc; kể cả trên các diễn đàn trực tuyến (online), không phải ý kiến nào cũng được hiển thị, mà chỉ có một số ý kiến - sau khi được cơ quan chức năng chọn lọc theo ý riêng của họ - mới cho hiển thị. Điều này làm giảm tính minh bạch, giảm sự nhiệt tình của các cá nhân, tổ chức xã hội. Đặc biệt, kể cả khi ý kiến đóng góp trái chiều đã được công khai trên các diễn đàn báo chí hàng triệu người đọc, cơ quan soạn thảo vẫn không đưa ra giải trình chi tiết, thấu đáo khi khước từ chấp nhận ý kiến trái chiều của các tổ chức xã hội.

Thứ ba, thiếu động lực và trách nhiệm tham gia vào quá trình làm luật. Đôi khi các tổ chức xã hội được điểm tên hàng đầu tại khoản 1 Điều 6  Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, lại là những tổ chức thiếu động lực góp ý hoặc chỉ đứng về phía doanh nghiệp, không đứng về phía người nghèo[10].

Về lập hội. lập hội là một quyền được ghi nhận trong tất cả các bản Hiến pháp. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã hiện thực hóa quyền này một cách rộng rãi tại đoạn 2 Điều 4  Sắc lệnh 52/SL ngày 22/4/1946. Theo Điều khoản này, trong vòng 15 ngày kể từ khi nhận đủ hồ sơ, Bộ Nội vụ phải trả lời đồng ý hay không cho việc lập hội. Sau khi hết hạn trả lời 04 ngày (tức 19 ngày kể từ ngày nộp hồ sơ) mà không nhận được trả lời của Bộ Nội vụ, hội được pháp luật suy đoán coi như đã thành lập hợp pháp. Giai đoạn liền sau Cách mạng Tháng Tám, Bộ Thanh niên (do ông Dương Đức Hiền làm Bộ trưởng) được thành lập, tổ chức Đoàn, Công đoàn vẫn giữ nguyên tính chất tự nguyện, tự quản. Chính điều này, cùng với hoạt động của báo chí tư nhân đã tạo nên không khí dân chủ, tranh luận rộng rãi, phản biện đối với chính sách của Nhà nước ta, đặc biệt là về chính sách đối ngoại giai đoạn 1945 - 1952.

Về sau, các tổ chức xã hội, tùy theo khuynh hướng chính trị, hoặc bị giải thể, hoặc được nhà nước hóa. Khuynh hướng này tạo nên một hệ thống các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp. Hệ thống này chính là các thành viên chủ chốt của Mặt trận Tổ quốc hiện nay và được ghi danh tại Điều 9, Điều 10 Hiến pháp năm 2013. Các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp này, tuy có tính chất tự nguyện tự quản, nhưng mức độ tự nguyện tự quản khác với các tổ chức xã hội thông thường ở các điểm sau đây:

- Kinh phí hoạt động chủ yếu dựa vào ngân sách;

- Được ngân sách nhà nước cấp trụ sở, phương tiện làm việc;

- Các nhân viên làm việc thường xuyên được trao quy chế công chức, hưởng lương từ ngân sách nhà nước;

- Đôi lúc còn được trao chức năng thực hiện quyền lực nhà nước. Ví dụ, trước đây tham gia ban hành VBQPPL dưới dạng liên tịch.

Bốn đặc điểm trên làm cho việc tham gia đề xuất sáng kiến, góp ý trong quy trình xây dựng VBQPPL của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp này không còn là động lực sống còn của tổ chức, thể hiện ở bốn điểm sau:

- Với triết lý ăn cây nào rào cây ấy, người cấp ngân sách là Nhà nước thì phải ưu tiên bảo vệ lợi ích Nhà nước trước lợi ích thành viên; còn người dân đóng thuế tạo nên ngân sách thì không có quyền bầu cử chọn ra lãnh đạo của các tổ chức này. Hay nói cách khác, sự sống còn của tổ chức phụ thuộc vào ngân sách, chứ không phải do lệ phí các thành viên đóng góp.

- Không chịu trách nhiệm trước người đóng thuế, mà chỉ chịu trách nhiệm trước người đã thành lập ra mình, lãnh đạo mình. Nên Quốc hội và HĐND không thể chất vấn lãnh đạo những tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp này.

- Các tổ chức này vận hành theo điều lệ nội bộ, và chịu sự lãnh đạo của hệ thống chính trị, chứ không phải từ Nhà nước.

Với các đặc điểm trên, chức năng hình thành sáng kiến pháp luật, góp ý cho các dự thảo luật dường như không còn là chức năng chính, là lợi ích sống còn của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp này nữa. Chính điều này giải thích sự thụ động của các tổ chức này.

Không chỉ dừng lại ở sự thụ động, quy chế đặc thù của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp này góp phần hạn chế sự phát triển của các tổ chức xã hội thực sự tự nguyện tự quản./.

TS. Võ Trí Hảo - Khoa Luật, Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh

--------------------

[1] Nguyên văn: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN”.

[2] Võ Trí Hảo, Mô hình tài phán hiến pháp cho Việt Nam: Thông lệ quốc tế và đặc thù quốc gia, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 12/2011.

[3] James Madison (1788), http://www.constitution.org/fed/federa51.htm

[4] Võ Trí Hảo (2012), “Ở tạm” trên đất nước mình, Vietnamnet: Tuần Việt Nam, ngày 12/11/2012  (http://vietnamnet.vn/vn/chinh-tri/tuanvietnam/96232/-o-tam-tren-dat-nuoc-minh.html)

[5] Nhưng điều này không có nghĩa mọi Điều khoản chung dài, ví dụ như EULA của Microsoft là có ý đồ gian lận.

[6] Võ Trí Hảo (2014), Để trả  “món nợ“ biểu tình cho dân, Thời báo Kinh tế Sài Gòn, cập nhật 5/6/2014, 14:03 (GMT+7), ( http://www.thesaigontimes.vn/115833/De-tra-mon-no-%E2%80%9Cbieu-tinh%E2%80%9D-cho-dan.html)

[7]  Nguyễn Sĩ Dũng, Chuyện công nghệ làm luật, cập nhật 02:21-06/09/2013, (http://tiasang.com.vn/Default.aspx?tabid=116&CategoryID=42&News=6721)

[8] Hà Thu Thủy - Võ Trí Hảo, Sáng kiến pháp luật của một số nghị sĩ trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 3/2014, tr. 76.

[9] Xem thêm Phan Trung Hiền - Nguyễn Thị Mỹ Tiên (2014), Tính khả thi của VBQPPL và đề xuất các giải pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp 8/2014, No. 16 (272), tr.29

[10] Xem tranh luận của VCCI xung quanh tăng lương tối thiểu: http://laodong.com.vn/cong-doan/ve-y-kien-phan-doi-muc-tang-luong-toi-thieu-16-vcci-lay-dau-ra-con-so-70-so-doanh-nghiep-khong-lai-369631.bld

Theo: nclp.org.vn