BẢO HIỂM THẤT NGHIỆP – CHỈ NÊN QUY ĐỊNH VỀ NGUYÊN TẮC VÀ ĐỊNH HƯỚNG

Ths Nguyễn Thị Kim Phụng

Đại học Luật Hà Nội

Dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội (sau đây gọi tắt là Dự thảo) là Dự luật quan trọng liên quan đến rất nhiều người lao động. Do vậy, Dự thảo đã nhận được sự quan tâm rộng rãi của xã hội. Một trong những vấn đề mới được quy định tại Dự thảo thu hút nhiều ý kiến tranh luận là bảo hiểm thất nghiệp (BHTN). Đây là một loại hình bảo hiểm thể hiện tính ưu việt của nhà nước ta và của nền kinh tế. Các quy định của Dự thảo đã tỏ ra tương thích với yêu cầu của thực tế. Song, khi mà các thông tin về phạm vi đối tượng tham gia và thụ hưởng chế độ bảo hiểm chưa đầy đủ, cách thức vận hành và cơ quan quản lý chưa rõ, kinh nghiệm thực tiễn cũng chưa, thì tính khả thi của bảo hiểm thất nghiệp đang là nỗi băn khoăn của những nhà khoa học, nhà hoạch định chính sách và các nhà lập pháp.

1. Thất nghiệp là hiện tượng khách quan trong xã hội có tư hữu, là sản phẩm tất yếu của tự do cạnh tranh trong thị trường lao động. Thực tế ở Việt Nam, thất nghiệp đang là một hiện trạng buộc phải tính đến trong quản lý kinh tế, xã hội. Lao động thất nghiệp đang tăng lên ở nông thôn. Tỷ lệ lao động thất nghiệp thành thị, do sự can thiệp mạnh của nhà nước và sự phát triển mạnh các loại hình doanh nghiệp, nên tuy có giảm nhưng không đáng kể[1]. Trong những năm qua, tại nhiều thời điểm, nhà nước đã có những chính sách khác nhau để xử lý vấn đề tinh giản biên chế hành chính trong bộ máy nhà nước và sắp xếp lại sản xuất trong khu vực kinh doanh[2]. Bộ luật Lao động năm 1994 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002) của nước ta cũng có những quy định nhằm hỗ trợ người lao động trong trường hợp bị mất việc làm và khi chấm dứt hợp đồng. Tuy nhiên, những biện pháp này chỉ mang tính chất tình thế, phụ thuộc hoàn toàn vào khả năng của nhà nước và người sử dụng lao động. Vì vậy, việc tiến hành nghiên cứu để có chính sách chủ động, tích cực giải quyết vấn đề thất nghiệp là cần thiết. Bộ luật Lao động đã đề cập đến hình thức BHTN tại Điều 140: “Chính phủ quy định cụ thể việc đào tạo lại đối với người lao động thất nghiệp, tỷ lệ đóng bảo hiểm thất nghiệp, điều kiện và mức trợ cấp thất nghiệp, việc thành lập, quản lý và sử dụng Quỹ bảo hiểm thất nghiệp”. Tuy nhiên, vì chưa đủ điều kiện nên quy định này cho đến nay chưa được triển khai thực hiện trên thực tế.

Trên thế giới, BHTN vẫn là chế độ có phạm vi áp dụng hẹp nhất so với các chế độ bảo hiểm khác[3]. Hầu hết các quốc gia đã thực hiện BHTN đều là những nước có điều kiện kinh tế phát triển, có trình độ cao trong quản lý nhà nước và quản lý kinh tế thị trường. Từ đó, họ có điều kiện xác định đối tượng thất nghiệp, quản lý và hỗ trợ đối tượng trong thời gian hưởng bảo hiểm, đủ thông tin về thời điểm đối tượng đã tìm được việc làm để dừng chi trả trợ cấp. Hơn nữa, chế độ đối với người thất nghiệp cũng không chỉ đơn giản là khoản tiền bảo hiểm thay lương mà cần thiết phải đào tạo nghề, hướng nghiệp, tìm việc làm... nên cơ quan quản lý BHTN phải xử lý nhiều nghiệp vụ khác nhau. Chính sách BHTN không thể tách rời chính sách việc làm trong mỗi quốc gia.

Như vậy, tuy là cần thiết nhưng do yêu cầu và tính phức tạp của việc tổ chức chế độ bảo hiểm này mà khi ban hành nó, chúng ta cần thận trọng, trên cơ sở chuẩn bị điều kiện và xác định lộ trình thực hiện hợp lý[4].

2. Hình thức tham gia BHTN được xác định trong Dự thảo là hình thức bảo hiểm bắt buộc. Điều đó là hợp lý bởi thất nghiệp là vấn đề tất yếu của nền kinh tế thị trường. Nhưng khi mới tổ chức, trong điều kiện sống còn khó khăn, người lao động chưa hiểu được vai trò, ý nghĩa của hình thức bảo hiểm này hoặc vì nhiều lý do mà chưa muốn tham gia. Nếu quy định hình thức tham gia tự nguyện cho chế độ BHTN, thì sẽ chỉ thu hút được số ít người tham gia. Trong đó, chủ yếu là những đối tượng có nguy cơ thất nghiệp cao nên không bảo đảm an toàn cho quỹ vì rủi ro không có nguồn chia sẻ. Tuy xác định hình thức là bảo hiểm bắt buộc nhưng Dự thảo lại bố trí BHTN thành một chương riêng (Chương IV), không quy định trong Chương BHXH bắt buộc (Chương II). Có thể do đây là một chế độ hoàn toàn mới nên nội dung được bố trí theo cách trên, nhưng cần phải xem lại về logic phân loại trong Dự thảo để bảo đảm tính hợp lý.

Đối tượng áp dụng BHTN được xác định gồm “người lao động Việt Nam làm việc theo hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc xác định thời hạn từ đủ 12 tháng đến 36 tháng; hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc không xác định thời hạn” (Điều 4, Điều 64). Cũng có nhiều ý kiến cho rằng, phạm vi này quá hẹp, chỉ bao quát một tỷ lệ nhỏ trong số những người thất nghiệp. Phần lớn những người thất nghiệp cần trợ cấp là những người chưa có việc làm và các lao động bị thất nghiệp trong khu vực phi kết cấu lại chưa được xác định trong đối tượng tham gia, không được cộng đồng chia sẻ qua chế độ BHTN. Song, nếu xét theo yêu cầu tổ chức BHXH thì việc xác định đối tượng trên là phù hợp và có tính khả thi. Đối tượng được xác định là những người có điều kiện tham gia, có khả năng đóng quỹ, đáp ứng được nguyên tắc của bảo hiểm là lấy thu bù chi... Hơn nữa, đây cũng là nhóm đối tượng mà các cơ quan có thẩm quyền có khả năng quản lý được ở mức độ nhất định để xác định điều kiện hưởng. Tuy nhiên, chế độ BHTN quy định cho họ, theo Dự thảo, có phần trùng chéo với các chế độ chấm dứt hợp đồng lao động được quy định trong Bộ luật Lao động (Điều 17, Điều 42). Những người lao động có hợp đồng dưới 12 tháng, các công chức nhà nước... không được xác định thuộc diện tham gia BHTN có thể sẽ làm gia tăng tình trạng giao kết loại hợp đồng ngắn hạn và làm cho việc thu, hưởng bảo hiểm phải lập thành nhiều loại sổ sách khác nhau, giảm nguồn thu và phức tạp hơn về thủ tục. Vì vậy, có thể mở rộng đối tượng áp dụng của BHTN hơn so với Dự thảo, quy định giống như các chế độ BHXH bắt buộc khác để đơn giản về thủ tục thu nộp phí và nâng cao tính chia sẻ cộng đồng.

3. Theo Khoản 1, Điều 68 của Dự thảo, điều kiện để người lao động hưởng BHTN bao gồm: “a) Bị mất việc làm hoặc chấm dứt hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc mà chưa có việc làm mới…. d) chưa tìm được việc làm mới sau ít nhất 15 ngày kể từ ngày đăng ký thất nghiệp với cơ quan quản lý nhà nước về lao động địa phương”. Những người lao động “đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc trái pháp luật” và”người bị sa thải, buộc thôi việc theo quy định của pháp luật” không được hưởng trợ cấp. Như vậy, điều kiện hưởng BHTN phức tạp và chặt chẽ hơn so với điều kiện hưởng các chế độ BHXH khác. Để được hưởng bảo hiểm thất nghiệp, ngoài các điều kiện thông dụng về thời gian đóng, còn phải có điều kiện không có lỗi khi mất việc, phải đăng ký thất nghiệp và trải qua thời gian tự lo trước khi được cộng đồng chia sẻ. Đây là những điều kiện cần thiết bảo đảm an toàn và hiệu quả cho quỹ BHTN, giúp các cơ quan có thẩm quyền quản lý, kiểm soát được đối tượng thất nghiệp và nâng cao trách nhiệm của người thất nghiệp. Đó cũng là những vấn đề có tính thông lệ trong quy định về điều kiện hưởng BHTN của các nước có tổ chức chế độ bảo hiểm này.

Tuy nhiên,  để tránh bị lạm dụng trong trường hợp người lao động ký nhiều hợp đồng với nhiều người sử dụng lao động, khi một hợp đồng bị chấm dứt, họ vẫn có việc làm, thu nhập theo hợp đồng khác nhưng vẫn làm thủ tục để hưởng BHTN thì, theo chúng tôi, cần quy định rõ: người hưởng BHTN phải là người hiện tại không có việc làm, sẵn sàng chấp nhận bất cứ việc làm nào trong khả năng của mình. Nếu họ đang có việc làm thì không thuộc đối tượng hưởng BHTN. Thay đổi này sẽ có căn cứ để khẳng định rằng, nếu người lao động đang có việc làm (theo một hợp đồng khác) mà đăng ký hưởng BHTN (khi có một hợp đồng lao động chấm dứt) thì cũng là hành vi gian lận để hưởng BHTN, phải hoàn trả lại quyền lợi đã hưởng theo Khoản 3, Điều 69 của Dự thảo.

Khi đủ điều kiện theo quy định tại Điều 68, các chế độ áp dụng đối với người thất nghiệp bao gồm: được trợ cấp BHTN, hỗ trợ đào tạo nghề trong thời gian tối đa không quá 6 tháng và được tư vấn nghề nghiệp, giới thiệu việc làm miễn phí. Mức trợ cấp hàng tháng bằng 55% mức tiền lương, tiền công tháng đóng bảo hiểm thất nghiệp của tháng liền kề trước khi thất nghiệp và thời gian hưởng trợ cấp được tính theo thời gian đóng, tối đa không quá 12 tháng (Điều 65, 66, 67 Dự thảo). Như vậy, các chế độ cần thiết đối với người thất nghiệp được Dự thảo xác định tương đối đầy đủ. Khác với các chế độ bảo hiểm khác, mục đích hỗ trợ nguồn thu nhập nhằm bảo đảm đời sống trong thời gian bị thất nghiệp chỉ là biện pháp tình thế, tạm thời nên cần quy định thời gian tối đa, thời gian hưởng cụ thể căn cứ vào thời gian đóng để bảo đảm công bằng. Quan trọng hơn, BHTN giúp người thất nghiệp có lại việc làm và thu nhập. Cũng từ mục đích này mà mức bảo hiểm thất nghiệp không thể quy định quá cao với thời gian hưởng dài. Nếu vậy, hoặc là các bên phải đóng quỹ ở mức cao, hoặc nhà nước phải bao cấp cho quỹ và hậu quả là người thất nghiệp sẽ không tích cực tìm việc, làm giảm tác dụng của BHTN. Đó cũng là kinh nghiệm quốc tế mà những nước mới hoạch định chính sách BHTN cần tính đến[5].

Bên cạnh đó, Dự thảo còn đề cập đến các trường hợp chấm dứt, tạm dừng hoặc hoàn trả trợ cấp BHTN tại Điều 69. Những quy định về chấm dứt hưởng trợ cấp thất nghiệp đáp ứng yêu cầu của việc tổ chức BHTN, tránh tình trạng quỹ BHTN phải chi trả cho những đối tượng không cần thiết, cho người thất nghiệp tự nguyện hoặc cho đối tượng lạm dụng quỹ. Tuy nhiên, cũng cần phải quy định thêm việc chấm dứt trợ cấp đối với đối tượng chết khi đang hưởng BHTN, tránh tình trạng quản lý không chặt chẽ để thân nhân người chết hưởng BHTN đến hết thời gian tối đa.

Những quy định của Dự thảo về các trường hợp bị tạm dừng hưởng trợ cấp BHTN buộc người hưởng trợ cấp BHTN phải tích cực tìm việc, không ỷ lại vào chính sách bảo hiểm, không được gian lận về hồ sơ ban đầu cũng như gian lận trong thời gian hưởng, nếu như đã tìm được việc làm mới... Tuy nhiên, trong những trường hợp gian lận hưởng BHTN, Dự thảo cũng mới chỉ đề cập đến việc phải hoàn trả lại trợ cấp thất nghiệp mà chưa quy định phải bồi thường các quyền lợi khác, nếu đã hưởng. Vì vậy, cần phải bổ sung thêm quy định bồi thường các quyền lợi khác như bồi thường phí đào tạo nghề, phí dịch vụ việc làm, bảo hiểm y tế được chu cấp từ quỹ BHTN, nếu đã hưởng.

4. Theo Dự thảo, quỹ bảo BHTN hình thành do người lao động, người sử dụng lao động đóng góp, tiền sinh lời của quỹ, sự hỗ trợ của nhà nước và các nguồn thu hợp pháp khác (Điều 83). Quỹ được hạch toán độc lập với các loại quỹ BHXH khác, dùng để chi trả trợ cấp BHTN, hỗ trợ đào tạo nghề, tìm việc làm, đóng bảo hiểm y tế cho người hưởng trợ cấp BHTN và chi phí quản lý (Điều 84). Mức đóng BHTN của người lao động là 1% tiền lương, tiền công; người sử dụng lao động đóng 1,5% tổng quỹ tiền công tiền lương của người tham gia BHTN (Điều 85). Có thể thấy, vấn đề hình thành và sử dụng quỹ đã được xác định tương đối hợp lý và chi tiết. Song, Dự thảo còn chưa thể chế tư tưởng của Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng Khóa IX về ba bên cùng đóng góp quỹ BHTN: “Khẩn trương bổ sung chính sách bảo hiểm xã hội, ban hành chính sách bảo hiểm thất nghiệp theo hướng Nhà nước, doanh nghiệp và người lao động cùng đóng góp”. Nếu so với một số nước đã tổ chức thực hiện thành công chế độ bảo hiểm này thì mức quy định trên vào loại thấp. Trên thế giới, đa số các nước có quy định cụ thể về trách nhiệm của nhà nước đối với quỹ BHTN theo một mức xác định hoặc bù thiếu (tham khảo bảng)

Nguồn hình thành quỹ BHTN

(Nguồn: Social Security Programs Throughout the World, 1999)

Việt Nam cũng đã lập Quỹ quốc gia để giải quyết việc làm, hỗ trợ lao động dôi dư trong khu vực nhà nước, lập hệ thống trung tâm giới thiệu việc làm... Vì vậy, cũng nên xác định rõ vai trò của nhà nước đối với quỹ BHTN trong việc giải quyết vấn đề xã hội quan trọng này. Điều đó cũng giúp cho việc tổ chức, hoạch định chính sách và quản lý quỹ BHTN được chủ động, nâng cao trách nhiệm của cơ quan quản lý.

5. Như vậy, nội dung Dự thảo về BHTN tương đối phù hợp với nhu cầu và xu thế hiện nay. Tuy nhiên, về cơ sở thực tế và tính khả thi, đặc biệt là khả năng tổ chức, quản lý đối với chế độ này ở Việt Nam là những vấn đề cần phải cân nhắc. BHTN là chế độ khó quản lý, nhất là trong điều kiện thị trường lao động chưa ổn định và khu vực phi kết cấu chiếm tỷ trọng lớn trong nền kinh tế nước ta. Cho đến nay, Dự thảo cũng chưa dự liệu về cơ quan quản lý nghiệp vụ đối với BHTN. Điều này chứng tỏ những khó khăn không nhỏ trong việc tổ chức thực hiện chế độ này ở Việt Nam. Chúng ta cũng chưa tổ chức thí điểm để có kinh nghiệm thực tế về việc xác định mức đóng quỹ, mức hưởng BHTN, đưa người thất nghiệp trở lại việc làm. Nhà nước cũng chưa đầu tư nghiên cứu, khảo sát ở mức độ cần thiết về số lượng, tỷ lệ lao động làm công và tham gia hợp đồng làm việc thuộc diện đối tượng áp dụng BHTN, tỷ lệ bị thất nghiệp theo từng nguyên nhân, thời gian tham gia lao động trước khi thất nghiệp, thời gian cần thiết để trở lại việc làm... Các số liệu điều tra về thất nghiệp đã có cũng chưa hoàn toàn đủ tin cậy và chủ yếu theo các tiêu chí như khu vực thành thị, nông thôn, theo độ tuổi, theo trình độ... không thể làm căn cứ trực tiếp để hoạch định chế độ BHTN. Tham khảo bảng trên cũng cho thấy, mỗi nước có một mức đóng quỹ (kèm theo là mức hưởng) rất khác nhau, phụ thuộc vào điều kiện của từng nước. Vì vậy, học hỏi kinh nghiệm nước ngoài là cần thiết để không lặp lại những đổ vỡ của họ, nhưng khi xây dựng một chế độ mới như BHTN thì không thể thoát ly được các điều kiện kinh tế, xã hội trong nước. Từ đó có thể thấy, Việt Nam chưa có cơ sở xác đáng để quy định chi tiết về mức hưởng và mức đóng BHTN như Dự thảo bởi những vấn đề phức tạp trên đã không thể có được trước khi ban hành Luật BHXH theo kế hoạch đã định. Với các lý do đó, theo chúng tôi, Dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội chỉ nên xác định các vấn đề có tính nguyên tắc, định hướng về BHTN bởi vì, luật phải mang tính ổn định ở mức độ tương đối. Trên cơ sở các điều kiện hiện có và những dự kiến về nội dung như trên, Chính phủ có thể xác định thời điểm, lộ trình... để hướng dẫn thực hiện BHTN cho phù hợp. Những bước đi ban đầu này sẽ như giai đoạn thí điểm để rút kinh nghiệm trước khi đưa các quy định chi tiết vào văn bản luật./.

[1] Theo thống kê Kinh tế xã hội VN 2001-2003 và Báo cáo điều tra lao động việc làm năm 2004, 2005 thì tỉ lệ thất nghiệp thành thị đều giảm qua các năm từ 6,3% năm 2001 đến 5,3% năm 2005 nhưng Báo cáo số 281 của Uỷ ban Các vấn đề xã hội của Quốc hội tại Kì họp thứ 3 Quốc hội khoá XI cho rằng, tỉ lệ thất nghiệp thực tế phải cao hơn và kỹ thuật điều tra có thể chưa phù hợp với điều kiện VN.

[2] Xem Quyết định 176/HĐBT ngày 9/10/1989 về sắp xếp lại lao động trong các đơn vị kinh tế quốc doanh; Quyết định số 111/HĐBT ngày 12/4/1991 về một số chính sách trong việc sắp xếp biên chế và Quyết định  76/HĐBT ngày 9/3/1992 về chủ trương, biện pháp đẩy mạnh sắp xếp tổ chức biên chế hành chính sự nghiệp; Nghị định 41/2002/NĐ-CP ngày 11/4/2002 về chính sách đối với lao động dôi dư do sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước...

[3] Hiện nay, trên thế giới có khoảng 175 nước thiết lập hệ thống BHXH, trong đó, có 70 nước thực hiện chế độ BHTN.

[4] Trong khu vực, chỉ có Thái Lan mới thực hiện chế độ BHTN từ  năm 2004 (mặc dù họ có quy định từ 1998).

[5] Điều 67, Công ước 102 của ILO quy định mức trợ cấp thất nghiệp tối thiểu 45% thu nhập trong thời hạn ít nhất 13 tuần. Trung Quốc hạn chế mức này thấp hơn mức lương tối thiểu chung. Mỹ chi trả BHTN trung bình khoảng 35% thu nhập trước thuế...