Bảo lưu điều ước quốc tế là gì: Quyền hay sự ưu tiên?

Trong pháp luật quốc tế, bảo lưu điều ước quốc tế là một trong những chế định pháp lý quan trọng nhất, cho phép các quốc gia thể hiện ý chí độc lập và bảo vệ lợi ích cốt lõi khi tham gia vào các sân chơi chung toàn cầu. Tuy nhiên, xoay quanh chế định này luôn tồn tại một cuộc tranh luận sôi nổi trong giới học giả pháp lý: Liệu đây là một quyền tự hữu thiêng liêng xuất phát từ chủ quyền quốc gia, hay chỉ là một sự ưu tiên mang tính nhượng bộ của cộng đồng quốc tế nhằm thu hút sự tham gia rộng rãi của các nước? Bài viết dưới đây sẽ phân tích sâu sắc dưới lăng kính luật học để làm rõ bản chất của vấn đề này.

1. Hiểu đúng bản chất pháp lý: Bảo lưu điều ước quốc tế là gì?

1.1. Khái niệm dưới góc độ luật pháp quốc tế và pháp luật Việt Nam

Dưới góc độ của Công ước Vienna (Viên) năm 1969 về Luật Điều ước quốc tế, bảo lưu điều ước quốc tế (Reservation) được định nghĩa là một tuyên bố đơn phương, bất kể cách viết hay tên gọi như thế nào, do một quốc gia đưa ra khi ký kết, phê chuẩn, chấp thuận, phê duyệt hoặc gia nhập một điều ước quốc tế, nhằm mục đích loại trừ hoặc làm thay đổi hiệu lực pháp lý của một hoặc một số quy định trong điều ước khi áp dụng đối với quốc gia đó.

Tại Việt Nam, khái niệm này cũng được nội luật hóa một cách tương thích. Theo quy định tại Luật Điều ước quốc tế 2016, bảo lưu điều ước quốc tế là tuyên bố của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khi ký, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập điều ước quốc tế nhiều bên nhằm loại trừ hoặc thay đổi hiệu lực pháp lý của một hoặc một số quy định của điều ước quốc tế đó khi áp dụng đối với Việt Nam. Việc áp dụng các điều ước này sau đó sẽ có tác động trực tiếp đến quá trình xây dựng pháp luật trong nước, đòi hỏi sự tuân thủ nghiêm ngặt theo các nguyên tắc của [Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015].

1.2. Mục đích cốt lõi của hành vi bảo lưu

Mục đích chính của bảo lưu điều ước quốc tế là tạo ra một cơ chế linh hoạt. Trong một thế giới đa dạng về chế độ chính trị, văn hóa, tôn giáo và trình độ phát triển kinh tế, việc yêu cầu tất cả các quốc gia đồng ý tuyệt đối 100% với mọi điều khoản của một văn bản đa phương là điều gần như không tưởng. Do đó, chế định này ra đời nhằm khuyến khích sự tham gia rộng rãi nhất có thể của các chủ thể luật quốc tế vào các điều ước đa phương, chấp nhận sự khác biệt ở một số điều khoản thứ yếu để đạt được sự đồng thuận ở những mục tiêu và nguyên tắc trọng tâm.

2. Bảo lưu điều ước quốc tế: Quyền chủ quyền hay sự ưu tiên ngoại lệ?

Để trả lời cho câu hỏi bảo lưu điều ước quốc tế là quyền hay sự ưu tiên, chúng ta cần đánh giá dựa trên nền tảng của [khái niệm nhà nước trong khoa học pháp lý], đặc biệt là thuộc tính chủ quyền quốc gia.

2.1. Góc nhìn: Bảo lưu là một “Quyền” tất yếu của quốc gia

Trước hết, bảo lưu điều ước quốc tế chắc chắn là một “Quyền”. Nó xuất phát từ nguyên tắc cơ bản nhất của luật quốc tế: Nguyên tắc bình đẳng về chủ quyền giữa các quốc gia. Không một quốc gia nào, hay một tổ chức quốc tế nào có quyền ép buộc một quốc gia có chủ quyền khác phải chịu sự ràng buộc của những quy định pháp lý mà họ không tự nguyện chấp thuận.

Khi một quốc gia thực hiện bảo lưu điều ước quốc tế, họ đang thực thi quyền tự quyết của mình. Họ đồng ý tham gia vào sân chơi chung nhưng có quyền từ chối những “luật chơi” đi ngược lại với Hiến pháp, lợi ích an ninh quốc gia, hoặc các giá trị văn hóa cốt lõi của dân tộc mình. Đây là biểu hiện cao nhất của ý chí tự cường trong quan hệ quốc tế, hoàn toàn phù hợp với [khái niệm pháp luật trong hệ thống khoa học pháp lý] về việc pháp luật phải phản ánh ý chí của giai cấp cầm quyền và lợi ích của quốc gia.

2.2. Góc nhìn: Bảo lưu là một “Sự ưu tiên” của cộng đồng quốc tế

Tuy nhiên, nếu nhìn nhận một cách biện chứng, bảo lưu điều ước quốc tế cũng mang dáng dấp của một “sự ưu tiên” (privilege) hay sự nhượng bộ của luật quốc tế. Tại sao lại như vậy?

Bởi lẽ, nguyên tắc nền tảng của pháp luật hợp đồng (cả trong nước và quốc tế) là “Pacta sunt servanda” – Tận tâm thực hiện cam kết. Khi bạn đã ký kết, bạn phải tuân thủ toàn bộ. Việc cho phép bảo lưu điều ước quốc tế thực chất là một ngoại lệ của nguyên tắc này. Cộng đồng quốc tế đã “ưu tiên” tạo ra một kẽ hở hợp pháp để các quốc gia không bị đặt vào thế “chấp nhận tất cả hoặc không có gì” (take it or leave it). Sự ưu tiên này nhằm cứu vãn các hội nghị quốc tế khỏi sự bế tắc và đảm bảo các công ước quốc tế (đặc biệt là về nhân quyền, môi trường) có hiệu lực thực tế trên phạm vi toàn cầu.

Tóm lại, bảo lưu điều ước quốc tế vừa là một quyền phái sinh từ chủ quyền quốc gia, vừa là một sự ưu tiên mang tính kỹ thuật lập pháp mà cộng đồng quốc tế thiết lập nên để dung hòa các lợi ích đối lập.

3. Điều kiện và giới hạn thực hiện bảo lưu điều ước quốc tế

Mặc dù là một quyền, nhưng bảo lưu điều ước quốc tế không phải là quyền tuyệt đối. Công ước Vienna 1969 quy định rõ các quốc gia chỉ được phép đưa ra tuyên bố bảo lưu nếu không rơi vào 3 trường hợp cấm kỵ sau đây:

• Thứ nhất: Điều ước quốc tế đó quy định rõ ràng việc cấm toàn bộ mọi hình thức bảo lưu điều ước quốc tế. (Ví dụ: Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 – UNCLOS không cho phép bảo lưu trừ những ngoại lệ rất hãn hữu được quy định rõ).
• Thứ hai: Điều ước quốc tế chỉ cho phép bảo lưu một số điều khoản nhất định, và điều khoản mà quốc gia muốn bảo lưu không nằm trong danh sách được phép đó.
• Thứ ba: Nội dung bảo lưu điều ước quốc tế trái với đối tượng và mục đích (object and purpose) của điều ước. Đây là giới hạn quan trọng nhất. Một quốc gia không thể tham gia một công ước chống tra tấn nhưng lại bảo lưu điều khoản cấm tra tấn.

4. Bảng phân tích: Hệ quả pháp lý khi tuyên bố bảo lưu điều ước quốc tế

Khi một quốc gia đưa ra tuyên bố bảo lưu điều ước quốc tế, nó sẽ tạo ra một mạng lưới các quan hệ pháp lý phức tạp giữa quốc gia bảo lưu và các quốc gia thành viên khác. Dưới đây là bảng phân tích chi tiết các hệ quả pháp lý:

Chủ thể trong quan hệ pháp lý	Hệ quả pháp lý của bảo lưu điều ước quốc tế
Giữa Quốc gia bảo lưu và Quốc gia chấp nhận bảo lưu	Điều ước sẽ có hiệu lực giữa hai quốc gia này, NHƯNG các quy định bị bảo lưu sẽ được sửa đổi hoặc loại trừ theo đúng nội dung mà tuyên bố bảo lưu điều ước quốc tế đã nêu.
Giữa Quốc gia bảo lưu và Quốc gia phản đối bảo lưu (nhưng không phản đối hiệu lực của điều ước)	Điều ước vẫn có hiệu lực giữa hai quốc gia. Tuy nhiên, điều khoản bị bảo lưu sẽ KHÔNG được áp dụng giữa hai quốc gia này trong phạm vi của sự bảo lưu đó.
Giữa Quốc gia bảo lưu và Quốc gia phản đối kịch liệt (phản đối cả bảo lưu và hiệu lực điều ước)	Điều ước quốc tế đó sẽ hoàn toàn KHÔNG có hiệu lực áp dụng giữa quốc gia đưa ra tuyên bố bảo lưu điều ước quốc tế và quốc gia phản đối.
Giữa các Quốc gia thành viên khác với nhau	Tuyên bố bảo lưu điều ước quốc tế của một quốc gia hoàn toàn không làm ảnh hưởng đến quyền và nghĩa vụ của các quốc gia thành viên khác trong quan hệ với nhau.

5. Phân biệt bảo lưu điều ước quốc tế và Tuyên bố giải thích (Interpretative Declaration)

Trong thực tiễn ngoại giao, nhiều quốc gia thường sử dụng “Tuyên bố giải thích” để tránh những phản ứng gay gắt từ việc bảo lưu điều ước quốc tế. Tuy nhiên, ranh giới pháp lý giữa hai hành vi này rất rõ ràng:

• Về mục đích:Bảo lưu điều ước quốc tế nhằm mục đích loại trừ hoặc sửa đổi hiệu lực pháp lý của điều khoản. Trong khi đó, Tuyên bố giải thích chỉ nhằm làm rõ cách hiểu của quốc gia đó về một khái niệm, thuật ngữ hoặc điều khoản trong điều ước, hoàn toàn không làm thay đổi hiệu lực pháp lý của nó.
• Về hậu quả pháp lý:Bảo lưu điều ước quốc tế đòi hỏi sự chấp thuận (hoặc không phản đối) của các quốc gia khác và làm thay đổi cam kết pháp lý. Tuyên bố giải thích không làm thay đổi nghĩa vụ theo điều ước và thường không cần quy trình chấp thuận phức tạp.

Cần lưu ý rằng, các cơ quan tài phán quốc tế sẽ xem xét bản chất nội dung của tuyên bố chứ không phụ thuộc vào tên gọi. Nếu một văn bản mang tên “Tuyên bố giải thích” nhưng nội dung thực chất lại nhằm loại trừ nghĩa vụ pháp lý, nó vẫn sẽ được phân loại và xử lý như một hành vi bảo lưu điều ước quốc tế.

6. Câu hỏi thường gặp (FAQ) về bảo lưu điều ước quốc tế

Có thể rút lại tuyên bố bảo lưu điều ước quốc tế không?

Có. Theo Công ước Vienna 1969, trừ khi điều ước có quy định khác, một quốc gia có thể rút lại bảo lưu điều ước quốc tế của mình vào bất kỳ lúc nào mà không cần sự đồng ý của quốc gia đã chấp nhận sự bảo lưu đó. Việc rút lại này phải được lập thành văn bản và thông báo chính thức.

Điều ước song phương có áp dụng bảo lưu điều ước quốc tế không?

Về mặt lý luận và thực tiễn, bảo lưu điều ước quốc tế chỉ áp dụng đối với các điều ước đa phương. Đối với điều ước song phương (giữa 2 quốc gia), nếu một bên muốn thay đổi hoặc không đồng ý với một điều khoản, hành vi đó được coi là một đề nghị đàm phán lại hoặc từ chối ký kết, chứ không tồn tại khái niệm bảo lưu.

Cơ quan nào ở Việt Nam có thẩm quyền quyết định việc bảo lưu điều ước quốc tế?

Theo Luật Điều ước quốc tế của Việt Nam, cơ quan có thẩm quyền quyết định việc ký kết, phê chuẩn, phê duyệt, gia nhập điều ước quốc tế cũng chính là cơ quan có thẩm quyền quyết định về bảo lưu điều ước quốc tế (bao gồm Quốc hội, Chủ tịch nước, hoặc Chính phủ tùy thuộc vào tính chất của từng điều ước).

Như vậy, qua các phân tích chuyên sâu về mặt luật học, có thể khẳng định bảo lưu điều ước quốc tế không chỉ đơn thuần là một đặc quyền mang tính nhượng bộ của hệ thống pháp luật quốc tế, mà gốc rễ của nó chính là quyền chủ quyền bất khả xâm phạm của các quốc gia. Việc hiểu và vận dụng khéo léo chế định bảo lưu điều ước quốc tế là một công cụ pháp lý – ngoại giao sắc bén, giúp các quốc gia vừa hội nhập sâu rộng, vừa bảo vệ vững chắc lợi ích, an ninh và hệ thống pháp luật nội địa của mình trên trường quốc tế.